以人为核心的城镇化应坚持二维改革路径

——辜胜阻谈新型城镇化
发布时间:2014/11/18作者:车海刚 张菀航 来源:中国发展观察

摘要:以人为核心的城镇化要坚持二维改革路径,一维是户籍制度改革,一维是基本公共服务常住人口全覆盖。


  “以人为核心的城镇化要坚持二维改革路径,一维是户籍制度改革,一维是基本公共服务常住人口全覆盖。”这是民建中央副主席、全国人大财经委员会副主任委员辜胜阻近日发表的观点。

  辜胜阻是在中国发展出版社主办的“国研智库论坛2014”年会上,对“国务院发展研究中心研究丛书2014”中的《中国新型城镇化:道路、模式和政策》一书进行点评时作上述表示的。

  在辜胜阻看来,城镇化涉及五大要素:人、业、钱、地、房。这五大要素中,“人”是新型城镇化的核心。他说,中央全面深化改革领导小组已经对户籍改革做出明确具体的决定,国务院也就户籍改革颁布了新的文件,但是,人的城镇化是不是就是户籍制度改革?在这个问题上应该澄清一些误区。户籍改革是基础,有了户籍没有公共服务,这不是市民化;有了户籍,如果能把基本公共服务覆盖到农民工,才是市民化。所以,一定要坚持户籍制度改革和基本公共服务常住人口全覆盖的二维改革路径,不要以为户改就是市民化。

  当前城镇化在“人、地、钱、房”四方面付出了巨大代价

  针对《中国新型城镇化:道路、模式和政策》中提到的城镇化质量不高和结构失衡问题,辜胜阻分析了当前城镇化在人、地、钱、房四方面付出的巨大代价及其原因。

  “人”的代价。辜胜阻说,城镇化应当实现“三维转换”,即农村向城镇的空间转型、农民向城镇居民的市民化转型、农业向非农产业的就业转型。而我们的城镇化是没有市民化的城镇化。比如,一个安徽的农民工在北京打工,实现了从农村到城镇的地域转移,实现了从农业到非农产业的转换,但是他没有实现从农民到市民的身份转变。辜胜阻举了一组数字:目前,我国农村留守儿童超过6100万,占农村儿童的37.7%,独居留守儿童达205万;还有4000万留守妇女、5000万留守老人;城乡流动儿童则达到3581万,五年增长了41.37%,这些就是人的代价。“可以说,我们的城镇化是牺牲三代人幸福的城镇化。”未来应当从个体转移变为整家式迁移。

  “地”的代价。辜胜阻说,我们面对的现实是,土地的城镇化大大快于人的城镇化,人是半城镇化。过去30年间,我国城市面积扩大了9.2倍,常住人口城镇化率增加了2.58倍,户籍人口城镇化率只增加1.78倍。2013年常住人口城镇化率为53.73%,而户籍人口城镇化率仅35.7%。为什么会出现这种情况?“因为地的城镇化可以赚钱,而人的城镇化需要花钱,政府需要投入资金去做公共服务。”

  “钱”的代价。辜胜阻说,传统的城市投融资模式存在“一高一低一难”的弊端,即融资平台债务高、公共供给效率低、私人资本进入难。根据审计署的数据,截至2013年年中,我国的地方政府性债务接近18亿元。他认为,从国外实践看,运用PPP(政府和社会资本合作)模式可以有效缓解这些矛盾和问题。

  “房”的代价。辜胜阻引用厉以宁的比喻:“如果简单把中国的城镇化理解为农民进城、农民上楼,就会形成‘两个老鼠洞’。一个老鼠洞是指农民在村里的老房子,因为进城打工而闲置,成了老鼠窝;而另一个老鼠洞则是农民进城打工后,因为收入不高只能住在地下室或条件较差的出租房里,也是老鼠出没的地方。”

  城镇化需要市场和政府两手配合,同时防止政府变成“闲不住的手”而过度干预

  《中国新型城镇化:道路、模式和政策》论及政府与市场的关系及各自的功能界定问题。那么,城镇化需不需要政府?

  辜胜阻认为,城镇化是市场的自然结果,推进城镇化要尊重客观规律,但这并不意味着政府对城镇化无所作为。他说,仅靠市场“无形之手”会造成市场失灵,即具有外部性的公共服务和基础设施等会达不到社会总体需要的水平。新型城镇化需要市场“无形之手”和政府“有形之手”的两手配合。同时,要防止政府变成“闲不住的手”而过度干预,把好经念歪。也就是说,政府既不能越位,也不能缺位。

  政府应该做什么?辜胜阻的观点是,政府应在城镇化过程中做好六件事,即规划制定、制度设计、公共服务、环境保护、市场监管、社会管理。

  他强调,城镇化是双刃剑,必须稳步推进,用好健康城镇化的黄金机遇。要防偏纠偏,如果将透支未来的政府短期行为和企业投机行为结合在一起,过度追求城镇化,会产生灾难性的后果。

  城镇化应围绕“人、业、钱、地、房”五个要素推进一系列配套改革

  《中国新型城镇化:道路、模式和政策》中提到,城镇化是一场深刻的社会变革,改革是推进新型城镇化的强大动力和根本保障。辜胜阻对此表示赞成。他进而阐述道,城镇化需围绕“人、业、钱、地、房”五个要素推进改革,深化诸如土地制度、公共服务体制、城市投融资体制、户籍制度和人口管理制度、房地产管理、财税体制、城市管理体制等一系列配套改革。

  在“业”的方面,辜胜阻认为,要注重城市的产业支撑和居民的稳定就业,防止中国城镇化出现“拉美化”现象。他建议通过大规模减税减费、改革金融体制等措施,帮助中小微企业缓解成本高、融资难、利润薄、转型艰的问题,为实体经济发展营造良好环境,发挥其创造就业岗位、吸纳就业的作用;构建进城人口的职业培训体系和创业扶持体系,提高进城人口的就业水平。

  “市民化的难点在稳定就业机会,要让转移人口进得来、住得下、融得进、可创业、能就业,成为城镇建设者和发展成果享受者,成为城镇活力和创造力、竞争力的重要来源。”辜胜阻说。

  在“地”的方面,辜胜阻提出,要确权流转、集约使用。他说,如果城镇化是劳动力转移在先,就业安排在后,长期没有工作、又不能回归农村的人就会将城市的部分地区变成贫民窟。 要坚持农民受益最大和集约高效利用土地的原则,完善土地“确权、流转、征用”等一系列环节,推进农村集体土地确权赋能工作,完善农民承包地、宅基地的流转或退出机制,控制征地规模和提高用地集约度。

  辜胜阻认为,土地改革关键在于稳定所有权,保留承包权,流转经营权,用好抵押权、担保权。他建议,土地产权设计,要在承包权、经营权、所有权、抵押权、担保权五个权利分离情况下保障各个主体之间的权益。

  在“房”的方面,辜胜阻主张建立多渠道的住房供给体系,包括政府的保障房、企业盖房、当地农民盖出租房、社会上的出租房、二手房和三手房等。

  坚持户籍和公共服务二维改革路径,让进城农民穿“五件衣服”

  辜胜阻重点阐释了以人为核心的城镇化为什么以及怎样坚持二维改革路径。

  户籍和公共服务,哪个是市民化的标志?当前推进人的市民化,有人认为最重要的是废除户籍。而在辜胜阻看来,转移人口市民化的标志绝不是一纸户籍。重要的是改变城镇基本公共服务市民和农民工的二元结构,推进基本公共服务从广度和深度上向城镇常住人口全覆盖,让转移人口有稳定的就业、逐步享有基本公共服务和安居乐业。

  “相当一部分人在户籍改革当中不能进城,一部分是不能落户,还有一部分是不愿意落户。因为农村户籍上的含金量很高,他们愿意工作、生活在大城市,但不愿意放弃农村户籍。所以,农民工的市民化要穿‘五件衣服’,即穿上市民的教育、医疗的衣服,同时也不能脱掉农民的三件衣服——承包地、宅基地、农用地。‘五件衣服’是基本的公共服务。”辜胜阻说,现在80%的农民工在城市里并不稳定,如果一夜之间户改、土改,会带来灾难性后果。

  辜胜阻用两个公式来描述他所理解的市民化和城镇化:市民化=稳定就业+公共服务+安居及观念;城镇化=产业支撑+人口集聚+城市繁荣。而目前的城镇化存在就业保障不稳、公共服务缺钱、农地改革滞后、安居梦想难圆、“过客”心态严重这“五大瓶颈”。要破除五大瓶颈,就需要选择二维改革路径。

  辜胜阻特别强调,农民工融入城市最大的观念障碍是其根深蒂固的农民意识、浓厚的过客心态和边缘化心理。农民工更好地融进城市,不仅要“洗脚上楼”,更要“洗脑进城”,改变过客心态和农民意识。

  城镇化当中人的问题,除了“如何市民化”,还要考虑“人往哪里去”。是离乡背井、异地转移还是就地实现城镇化?辜胜阻说,就地城镇化可以避免前面所讲的留守儿童、安居困难等一些社会现象,因而他主张“就地拥抱希望”。是把大城市做大还是把小城市做多?他认为最重要的是把小城市做多。“21年前,我在《非农化与城镇化研究》中的观点是中国要走二元城镇化道路,两条腿走路:一方面,通过依托大都市发展城市群,实现城市集聚效应和规模效应;另一方面,大力发展中小城市,特别是做大县城,使农村之首的县城建成有吸引力的中小城市,走农村城镇化之路,实现城市文明向农村扩散。”

  对于如何进行户籍改革,辜胜阻提出了一连串问题:户籍能不能全面废除?能不能剥离附着其上的福利待遇?特大城市户籍能不能完全放开?农民能不能在改变户籍的同时放弃土地?是存量改革还是增量改革?是局部激进改革还是全面激进改革?

  他分析了户籍改革的复杂性。在我国,户籍是横亘于城乡之间的一堵“墙”,是区分身份的标志,也是不同待遇的依据。户籍背后不同待遇是动态的,过去附着在城市户籍上的粮票、油票、布票等已消失,但教育、社保城乡待遇差别加大,购房、购车等新待遇不断出现;农业户口上附着宅基地、承包地、各种补贴等,含金量高,这些差别使户改十分复杂。

  鉴于此,辜胜阻提出户籍改革要坚持的六大原则:因城而异,因人而异,存量优先,自愿选择,以基本公共服务全覆盖为基础,保障转移者权益。

  他反复提醒,城镇化的核心是转移人口的市民化,要避免盲目地改户口和收土地,不能使大量农民工一夜成为市民而失去农村土地。他还建议全国实行统一居住证制度,以此使基本公共服务覆盖到城镇常住人口。

  新型城镇化要警惕“八个偏向”,防范“五大陷阱”,体现“四个新”

  “城镇化需统筹好产业发展、就业吸纳和人口集聚的关系,城市发展、资源利用和环境承载能力的关系,农村人口向城市集中与城市空间布局优化和城乡协调发展的关系。”《中国新型城镇化:道路、模式和政策》一书提出了推进城镇化必须统筹好的三大关系。辜胜阻在此基础上,引申出健康城镇化要注意的八个偏向,也即八个“不等于”。

  第一,城镇化不等于越快越好。

  第二,城镇化不等于消灭村庄。统计显示,2000年至2010年,全国自然村数量由360万个减少到270万个。相当于每天有将近300个自然村落消失。城镇化过程中应注重对乡村文明、乡村历史的保护。

  第三,城镇化不等于“造城运动”。要警惕各地的“建设××新城”、“建设国际性大城市”等造城口号,以及耗费巨资打造“东方迪拜”、建设仿古城市等造城实践。

  第四,城镇化不等于房地产化。要注重产城融合,既不能建成“睡城”,也不能建成“死城”,更不能建成“鬼城”。

  第五,城镇化不等于透支未来。要汲取美国底特律等工业城市在后工业时代衰败的教训。

  第六,城镇化不等于“去农村化”。要警惕当前的村庄空心化、农业副业化、农民老龄化现象。

  第七,城镇化不等于“用而不养”、“取而不予”。人口移出地政府应加大对基础教育的投入,提高农民工及其子女受教育程度,突出职业技术培训,培养农村地区技能型产业工人。人口迁入地政府应将农民工纳入城市住房困难群体,完善廉租房制度;统筹城乡户籍制度,保障转移人口基本权利;建立平等的就业准入制度,提高社会保障水平;创新转移人口管理制度,加大转移人口公共服务设施建设投资。

  第八,城镇化不等于“摊大饼”和“大城市病”。要避免人口过度膨胀。

  辜胜阻说,城镇化要防范五大误区,或称五大陷阱:一要防有城无市的过度城镇化,城镇化缺乏产业支撑,避免使新市民变游民、新城变空城的“拉美化陷阱”;二要防有速度无质量的城镇化,避免地方一哄而起搞大跃进,一味追求城镇化的高速度和规模扩张,陷入速度至上陷阱;三要防城镇化的“房地产化”,过度依赖土地财政,避免过高地价推高房价、陷入卖地财政陷阱;四要防地方政府以地生财,消灭村庄,大量农民“被上楼”,陷入掠夺式发展陷阱;五要防特大都市“大城市病”,避免重物的城镇化而轻人的城镇化,陷入高楼林立而居民幸福感下降、特大城市人口膨胀、环境恶化、资源粗放开发的陷阱。

  辜胜阻最后总结道,新型城镇化究竟“新”在哪儿?一是新方向,即从偏重土地城镇化向重视人的城镇化转变;基本公共服务由户籍人口独享向常住人口全覆盖转变。二是新方式,即从粗放式高物耗方式向集约低碳绿色的方式转变,改善人居环境。三是新路径,两条腿走路——城市群与中小城市,人口异地转移与就地城镇化。四是新趋势,包括流动人口定居和回流,创业和置业出现新走势,人口年轻化与新期待,生存型向发展型转变。

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