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供给侧改革的施政核心在于全方位改革

发布时间:2016/02/29作者:范思立 来源:中国经济时报

摘要:供给侧改革并非像有些人理解的仅仅是淘汰落后产能、淘汰“僵尸企业”、使供给结构与需求结构对称那样简单,而是针对经济结构性问题的深层次制度矛盾而推进全方位的改革。


  主持人范思立

  嘉宾

  李佐军 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长

  黄剑辉 中国民生银行研究院院长

  李文溥 厦门大学宏观经济研究中心主任

  2015年年末中央经济工作会议以来,“供给侧结构性改革”闻达于中国政策体系,并成为“十三五”及未来一个时期的重点工作。为此中国经济时报约请经济理论专家详解了供给侧改革的方向、主要内容和今年供给侧改革的重点领域,从而澄清、界定了有关概念,以期为供给侧改革突破口提供正确的理论指导。他们认为,供给侧改革并非像有些人理解的仅仅是淘汰落后产能、淘汰“僵尸企业”、使供给结构与需求结构对称那样简单,而是针对经济结构性问题的深层次制度矛盾而推进全方位的改革。

  为什么要强调从供给侧入手

  中国经济时报:供给侧结构性改革自去年年末中央经济工作会议以来闻达于中国政策体系,相对于惯常的需求侧宏观经济管理,此次我们为何强调从供给侧入手?

  李文溥:供给侧结构性改革新政的提出是本届政府对过去数年关于中国经济增长的“三期叠加”和“新常态”判断的进一步探索和升华,是最高决策层基于当前经济形势全面深刻认识,针对现实经济中结构性、体制性、素质性问题,提出的治理方略。

  对于一个具备广阔内部市场的国家而言,在借助外部市场和工业化顺利跨越贫困增长阶段之后,其维持经济持续增长的关键早已转向国内,制约中国经济发展的症结是非均衡发展下的结构性、体制性矛盾而非周期性和外部性冲击。产能过剩与有效供给不足并存是目前中国经济的典型特征。

  黄剑辉:我们之所以强调从供给侧入手,主要基于两个方面的考虑。从国际对比的角度来看,一方面,自2008年国际金融危机爆发以来,世界各国的经济金融政策主要是从需求侧入手,尽管出台了一系列财政政策和货币政策,但效果并不理想,目前仍未走出危机,且局部有加重迹象;另一方面,无论全球还是中国,都面临一系列结构性问题,其中发达国家收入高但人口老龄化问题严重,陷入“低生育陷阱”,发展中国家人口增速快但收入低,陷入了“低收入陷阱”,而需求管理手段对这种结构性问题几乎束手无策。

  从中国改革开放的历程来看,从1978年改革开放到2001年加入WTO,供给侧改革一直是改革的主基调。其中,“农村改革”主要是1978年开始解散人民公社,实行家庭联产承包制;“城市改革”主要是20世纪80年代开始进行承包制、股份制和国企改革等方面的探索;“金融改革”主要是1993年开始把工、农、中、建等国有商业银行同政策性银行分离,创造了金融新供给,为经济发展注入了新活力。

  从加入WTO之后一直到2008年国际金融危机爆发,中国对外贸易迅猛发展,经济实现高速增长。甚至在2005-2006年为防止经济过热,中国政府加强宏观调控和政策紧缩。这一时期的一个标志性事件,就是2003年撤消了国家体改委,把相关职能并入国家发改委,一定程度上导致并标志着供给侧改革的停顿和弱化。

  2008年国际金融危机爆发后,中国面临两种选择:一种是适当扩大基础设施建设的同时,继续把着眼点放在供给侧,重启改革;另一种是实施大规模刺激计划。众所周知,中国最终选择了第二条路,出台了“4万亿”投资计划。这在推动经济增速反弹方面确实起到了一定的作用,但也产生了一系列问题,包括地方政府债务高、企业杠杆高、部分产业产能过剩等。期间,中国买什么,什么就涨价,尤其是2009—2010年全球石油和铁矿石价格的快速上涨,石油、页岩气产能迅猛扩张,导致全球经济失衡状况继续加剧。

  目前这个阶段,中国同样面临两种选择:一种是像欧洲、日本一样,继续采用新一轮的刺激性政策;另一种是把眼光从需求侧转向供给侧,构建促进中国经济中长期可持续发展的新型驱动力。中国政府已经明确选择了第二条道路。实际上,中国所面临的不是短期的、周期性的、外部的冲击,而是中长期的、结构性的、内部的压力。因此,通过以“改革开放、创新创造、生态民生”的“新三驾马车”作为主驱动力,以基于中长期高质量制度创新、技术创新为核心的“供给管理”部分替代短期凯恩斯式的“需求管理”,才能真正提升要素供给效率,不断拓展市场空间。
 

  供给侧改革的正确方向

  中国经济时报:目前社会对供给侧改革的方向比较明了,即正确处理好政府和市场的关系,但是对于供给侧和需求侧两者的关系却认识有偏差,请问如何厘清它们之间的概念?

  李文溥:供给侧结构性改革的关键是放松管制、释放供给活力、让市场看不见的手发挥更大作用,提高投资有效性。我们认为:做好供给侧结构性改革,关键在于清楚地认识需求结构及其基本发展变化趋势。适应中等偏上收入向发达经济过渡阶段的需求结构转换,解决供给结构无法适应需求结构转换而适时调整的各种体制性、政策性障碍,市场机制将比看得见的手更快、更好、更彻底地实现供给结构调整。

  李佐军:推进供给侧改革的正确方向应是“八减八增”:减少政府管制,增加市场活力;减少行政垄断,增加公平竞争;减少税费负担,增加企业效益;减少政府机构,增加社会组织;减少货币超发,增加直接融资;减少政府投资,增加社会投资;减少资源消耗,增加智力资本;减少短期政策,增加长期法治。

  减少政府管制,增加市场活力。即通过行政管理制度改革、审批制度改革等,减少行政审批和行政管理,保障企业和个人的自主权,激发市场活力,增加有效供给。

  减少行政垄断,增加公平竞争。即通过政府改革、垄断行业改革、价格改革等,限制和减少垄断,打击特权,维护公平,促进竞争,实现市场出清,化解产能过剩等。

  减少税费负担,增加企业效益。即通过预算制度改革、税收制度改革等,减少税收,清除不合理收费,减轻企业负担,提高企业盈利水平,促进实体经济发展。

  减少政府机构,增加社会组织。即通过政府机构改革、人事制度改革等,精简政府机构,精简政府人员,放宽社会组织设立条件,扩大政府与市场之间的力量。

  减少货币超发,增加直接融资。即通过货币制度改革、金融制度改革等,控制货币发行和通货膨胀,稳定社会预期,大力发展各种层次的资本市场,增加投资渠道,鼓励创业和创新。

  减少政府投资,增加社会投资。即通过投融资制度改革、政府职能改革等,放宽市场准入,降低政府投资的比重,增加社会投资的比重,激发社会活力。

  减少资源消耗,增加智力资本。即通过能源管理体制改革、土地制度改革、环境保护制度改革、生态制度改革、科教人才制度改革等,降低资源能源消耗,优化资源能源结构,控制环境污染,提高智力资本比重,减轻经济发展对资源环境的依赖。

  减少短期政策,增加长期法治。通过宏观调控制度改革、司法制度改革等,减少宏观政策调控的频率,保持宏观政策的相对稳定,使社会转向通过法治手段解决各类矛盾和冲突。

  必须处理好两组供求之间的关系

  黄剑辉:我们强调供给侧改革,但并不是说需求侧不重要,实际上,中国未来的经济发展,需要供给侧改革与需求侧管理相结合。其中,需求侧管理类似于西医,即通过“服药”、“手术”等手段确保经济运行在合理区间,为改革赢得时间;供给侧改革类似于中医,即通过“强身健体”、“固本培元”等手段提高经济的韧性,为长期持续发展拓展空间。因此,供给侧结构性改革与货币政策、财政政策需要有机结合。

  理解“供给侧结构性改革”,必须“以供给侧的视角、通过改革的手段、解决结构性的问题”。从具体路径来看,要着力推进两组供求关系的匹配。

  一是金融有效供给与实体经济有效需求的匹配。经过改革开放30多年来的快速发展,民营企业已经成为中国实体经济的主体,但金融体系却仍以国有银行为主体,众多中小民营企业的融资需求无法得到有效满足。在这方面,中国可以借鉴德国经济金融发展模式,从金融供给侧入手,用间接金融匹配制造业,放宽民营资本准入,大力发展民营银行,同时建立健全多层次资本市场,破解融资难、融资贵的问题,更好地满足实体经济发展需要。

  二是实体经济有效供给与居民实际有效需求的匹配。当前,中国实体经济在中低端产品与服务方面存在产能过剩的同时,在高端产品与服务方面存在有效供给不足。中国需要加大创新投入力度,提升产品品质和服务质量,更好地满足人民群众日益增长的物质文化需要。通过这两组供求的匹配和联动,才能真正将供给侧结构性改革落到实处。

  供给侧改革主要内容有哪些

  中国经济时报:目前大家对供给侧改革的内容更偏重于中央经济工作会议提出的“三去一降一补”,这显然对于全面理解供给侧改革不利,更不利于供给侧改革的实践。

  李佐军:供给侧改革并不像有些人理解的仅仅是淘汰落后产能、淘汰“僵尸企业”、使供给结构与需求结构对称那样简单,而是针对经济结构性问题的深层次制度矛盾而推进全方位的改革,也就是按照十八届三中全会的要求推进全面改革。可以说,从“需求侧”转向“供给侧”相当于从“政府调控侧”转向“全面改革侧”。若只是针对产业结构的表层问题而进行一些不痛不痒的调整,那必将耽误真改革的时机,并带来新的问题。

  中国经济时报:正确认识供给侧改革的内容,对于指导实践层面的改革具有重要作用,而且有利于寻找改革突破口,请问供给侧改革的具体内容有哪些?

  李佐军:供给侧改革的内容,可分为针对主体的改革、针对要素的改革和针对结构的改革三类。

  首先,针对主体的改革。即针对民众、企业和政府等各种主体的权利进行优化配置,以调动各方面的积极性和创造性。为此要重点推进创业就业制度改革、国有企业改革、垄断行业改革、政府机构改革、行政审批制度改革、司法制度改革等。

  其次,针对要素的改革。包括针对要素投入的改革和针对要素升级的改革。针对要素投入的改革包括土地制度改革、资源产权制度改革、金融制度改革、环境制度改革等。针对要素升级的改革包括科技制度改革、教育人才制度改革、信息管理制度改革等。

  再次,针对结构的改革。即针对解决产业结构、区域结构、收入结构不合理问题而推进的改革,包括价格制度改革、投资制度改革、户籍制度改革、城乡差别福利制度改革、干部考核制度改革等。

  黄剑辉:从农业来看,中国除黑龙江、内蒙古等地,其他省市仍然是小农经济、小块土地。限于土地制度的问题,很难实现现代农业的专业化运作,农产品供给质量相对较低。因此,在推进农业现代化方面,如果能够进行土地制度改革,推行“股田制”试点,以农民承包权入股,很快就能释放出生产力。而且,不同的区域引入不同国家的发展模式,例如德国模式、美国模式,江浙一带可以用日韩的农业耕作模式等。

  从制造业来看,中国生产的产品以中低端为主。如果能够加大研发投入力度,同时推进国企混合所有制改革,特别是把石油等垄断领域向民营资本开放,通过制度优化来扩大供给主体,将会增强市场竞争强度,提高企业运营效率,从而促进中国制造的产品由中低端走向中高端。中国现在并不是没有需求,例如形容中国人的“暴买族”一词去年曾在日本流行,中产阶级具有很强的购买力,关键是缺乏有效的产品供给。

  从服务业来看,中国民众普遍面临入托难、上学难、就医难等问题。这些“难”,反映的主要是有效供给的短缺。以北京等大城市为例,此前一直面临打车难的问题,后来有了优步、滴滴等打车软件,一方面引入了专车等新的供给主体,另一方面可以加价进行激励,不仅破解了打车难的问题,而且提升了服务质量。这个案例可以很好地解释供给侧结构性改革的原理,同时也可以应用到教育、医疗等多个领域。

  从基础设施来看,中国仍有很大空间。以中部的河南、湖北为例。河南是中国人口第一大省,但省会郑州市目前只有一条地铁;湖北武汉是华中第一大城市,但三年前却连一条过江隧道都没有。因此,中国基础设施建设与美国、德国等发达国家相比,仍有很大差距,前景依然广阔。
  李文溥:首先,过去二十多年来,随着中国顺利地由一个低收入国家升级为中等偏上收入的经济体,居民的消费结构也随之发生巨大的变化。

  然而,伴随着经济增长,中国逐渐进入中等偏上收入向发达经济体过渡的阶段。居民消费结构出现了新一轮的升级转换迹象,以住房交通和食品衣着等实物消费为主的消费结构,逐渐转变为服务消费与实物消费并重的消费结构。2014年,中国城镇居民的食品、衣着及家庭设备用品支出占比约为44.37%,居住和交通、通信支出占比为35.69%,分别比2013年下降了0.27和0.11个百分点,医疗保健、教育文化娱乐以及其他商品与服务支出占比约为19.94%,比2013年提高了0.38个百分点。根据发达国家的转型升级经验看,新的需求有可能很快替代高速增长了近二十年的住房交通消费需求,成为未来十到二十年之内,中国经济的主要新增消费需求动力。然而,与居民消费结构正在悄然升级的趋势相悖的是,投资结构却并未随之发生明显的结构性改变。服务业中,教育、卫生行业的固定资产投资占比分别由2004年的3.05%和0.71%降为2013年的1.24%和0.60%,远远落后于房地产业、交通业的投资;文体、体育和娱乐业的投资占比2013年也仅为1.12%。

  投资和消费需求结构相悖使得产能过剩与供给不足同时并存。一方面,1999—2015年,所有工业行业的产品库存年平均增长率高达12.1%,其中与房地产业、交通业息息相关的上下游产业,如有色金属冶炼和压延加工业(16.3%)、黑色金属冶炼和压延加工业(13.7%)、黑色金属矿采选业(22.6%)、煤炭开采和洗选业(17.2%)、家具制造业(15.0%),甚至是一些关联程度不大但相对行业竞争性较强的行业,如食品制造业(13.0%)、纺织服装鞋帽制造业(14.0%)、农副食品加工业(15.9%)、木材加工和木竹藤棕草制品业(15.9%)等,均呈现出更高的产品库存年增长率。另一方面,现代服务品,尤其是与过渡阶段居民消费升级方向相关的医疗、教育方面的产品供给却严重不足。2014年,全国中小学在校师生比、每万人拥有医院数和病床数分别为0.066、0.189和36.27,约为1978年的1.67、1.96和3.17倍,同期实际人均GDP的增长却高达19.78倍。中小学上学难、就医难、养老难已经成为全国性问题。

  其次,以史为鉴,前一个阶段顺利跨越贫困陷阱、实现居民消费结构升级与供给结构的匹配,主要动力来自上世纪90年初,伴随居民消费支出逐渐转向住房、交通支出为主,我国在房地产行业实行了市场化改革,在交通行业尤其是汽车行业较早地实行对外开放、引进外资、合资经营,极大地释放了住房、汽车等相关产品的供给能力,满足了居民消费需求的升级变迁,从而实现资源的优化配置和效率使用。

  而现阶段,由于教育、医疗等产业长期以事业单位的反市场形式存在,缺乏运用看不见的手进行调节,热衷于用看得见的手进行管制。一方面,由于资源垄断限制供给,使得产品供给能力严重不足,供不应求;另一方面,又通过政府行政手段实现价格管制,减弱价格对垄断行为的制约作用,进一步放大需求,造成更为严重的供需不匹配。因此,可以判断,尽管当前中国经济存在严重的产能过剩问题,但这并不是总需求不足,而是供给结构不能满足需求结构变化所带来的挑战。

  再者,要充分发挥看不见的手在调节供给结构方面的作用,下一个阶段必须围绕未来五到十年、十到二十年的居民消费需求结构的趋势变化,借助于体制改革、机制创新、市场开放等相关措施,淘汰落后产能,构建能够满足新消费结构的产品和现代服务供给体系,形成有效供给重塑经济增长的新动力。这既有利于供给侧结构性改革的加法和乘法操作,做到有的放矢,进一步明晰供给侧结构调整工作的重点和方向,同时,也可避免过剩产能问题的循环出现,使得新形成的供给能力与消费需求相适应,实现以新供给创造新需求、新需求推动新消费、新消费倒逼新产业产生的创造性破坏的良性产业演进过程。
 

  2016年供给侧改革的重点领域

  中国经济时报:按照2015年年末召开的中央经济工作会议要求,2016年是中国推进供给侧改革的攻坚之年,要将推进结构性改革与全面深化改革结合起来,要加大重要领域和关键环节改革力度,推出一批具有重大牵引作用的改革举措,请问将重点推进哪些供给侧改革?

  李佐军:第一,大力推进国有企业改革。与非国企相比,国企更易形成产能过剩和高库存,更易通过高负债寻求高速发展。故解决产业结构等结构性问题须大力推进国企改革,要加快改组组建国有资本投资、运营公司,加快推进垄断行业改革等。

  第二,加快推进财税体制改革。绝大部分经济结构性问题都与财税体制有关,如“僵尸企业”的大量存在就与财税制度的支持有关。故要抓住划分中央和地方事权和支出责任、完善地方税体系、增强地方发展能力、减轻企业负担等关键性问题,加快推进财税制度改革。

  第三,加快推进金融体制改革。很多经济结构性问题也与金融体制有关,如杠杆率高就与金融体制密切相关。故要抓紧研究提出金融监管体制改革方案,加快推进银行体系改革、深化国有商业银行改革等。

  第四,加快推进养老保险制度改革。之所以淘汰落后产能和“僵尸企业”很难,一个很重要的原因是职工下岗难,职工下岗难又与养老保险制度不完善有直接关系。故要加快养老保险制度改革,完善个人账户,坚持精算平衡,提高统筹层次。

  第五,加快推进医药卫生体制改革。在经济结构调整阵痛过程中能否维持社会的和谐稳定,离不开医药卫生体制的保障。故要在保基本、强基层的基础上,着力建立新的体制机制,解决好群众看病难、看病贵问题。

  第六,加快推进涉外领域改革。产业结构调整、资源优化配置要从全球市场综合考虑。为此,要抓好优化对外开放区域布局、推进外贸优进优出、积极利用外资、加强国际产能和装备制造合作、加快自贸区及投资协定谈判、积极参与全球经济治理等工作。要改善利用外资环境,高度重视保护外资企业合法权益,高度重视保护知识产权。要抓好“一带一路”建设落实,发挥好亚投行、丝路基金等机构的融资支撑作用。

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