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以PPP模式深化公立医院改革

发布时间:2017/04/28作者:欧纯智 来源:学习时报

摘要:以盈利、稳健、提升医疗健康供给质量、弘扬公共利益为宗旨,以共和共赢的包容性发展为相关哲理,大力倡导PPP模式在医疗健康服务领域的应用。


  2015年3月30日,国务院办公厅《关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015—2020年)的通知》(以下简称《纲要》)正式发布。在这份5年规划中规定:县级原则上只设1个综合性医院和1个中医院;市级每100万—200万人口设置1—2个综合性医院(含中医类医院),服务半径一般为50公里左右;省级每1000万人口规划设置1—2个综合性医院,同时可设置儿童、妇产、传染病、职业病、肿瘤、精神以及口腔、康复等省办专科医院。其余的医院由社会资本经营,为社会资本进入医疗健康行业打开制度大门。据统计,目前我国共有各类县级医院达1.16万家,如果按照《纲要》规定,以每县保留两家公立医院计算,那么在未来会有近8000家的县级医院将面临属性和级别的转换。

  很难笼统地讲公立医院是产能过剩还是产能不足,但是可以肯定的是它的产能结构出了问题,需要优化整合。供给侧结构性改革所倡导的“去产能”实际上指的是去落后产能,从而打造医疗健康服务供给的升级版。同时,通过PPP模式将一部分过剩产能转化为有效产能,并通过社会资本的注入来解决公立医院投入不足的问题。

  公立医院、社会资本和中介机构“1+1+1>3”的绩效提升模式,是落实共享发展的机制创新。PPP 开拓了公立医院与私立医院合作并取得“非暴利但可接受”的中长期投资回报发展空间。只要把合作做好,就会产生一系列正面效应,其中包括缓解政府未来很长一段时间内的城镇化和老龄化带来的财政支出压力,使患者得实惠且可持续。

  PPP模式可以良好地配置公立医院和私立医院的医疗资源。在“好事做实、实事做好”的同时,加快建设远程医疗、智慧医疗,改善公立医院医疗绩效。医疗体制改革后,8000家县级医院面临属性和级别的转换,这里可能会存在一些设备陈旧医疗资源匮乏、在竞争力上有一定劣势的“僵尸医院”。如果这些“僵尸医院”能够吸收社会资本,把所谓的过剩产能转化为有效产能,这样不仅提升了医疗健康服务的数量和质量,还为社会资本提供了发展空间。然而,对“过剩产能”“僵尸医院”的认定和把握,是一件仁者见仁智者见智的事情,应该谨慎,防止认识上的误区。我们不能仅仅因为该医院在一定程度上存在竞争劣势就马上认定其为“僵尸医院”。当前很多公立医院,尤其是曾经转制的企办医院,由于历史遗留原因,跟企业脱钩失去了企业输血,转为公立医院以后财政投入不足,使得原本就不是特别活跃的企办医院在转制后直接就变成“僵尸医院”,它们在市场竞争中备受压力,陷入不能持续发展的困境,而社会资本的有效注入正是盘活这类医院的切入点。所以,在当前医疗体制改革背景下的医疗健康服务领域的“去产能”,应以优化重组为主,聚焦在整个医疗健康服务领域落后产能的甄别与去除这个关键问题和“真问题”上。

  当前,有近8000家县级医院需要改制重组,究竟谁是落后产能代表,显然政府没有能力去一一甄别。只有依靠政府提供规范的政策引导和维持公平竞争的市场秩序,让市场机制发挥其应有的作用,厘清政府与市场的关系,以优胜劣汰的竞争手段吸引社会资本参与盘活改制公立医院,进而解决医疗健康服务供给领域的去落后产能问题。

  结合医改和去落后产能,政府、公立医院和社会资本应该有所作为:从政府的角度来看,应在公立医院与社会资本合作中起引导作用,规范制度以及双方的行为,维护医疗健康服务的公平性,弘扬公共利益。政府需监管PPP模式下公立医院与社会资本的行为,保证社会资本参与的医疗健康服务供给符合规范,尽力满足患者的多元需求,加强信息披露,公开医疗服务以及药品的价格,维护患者利益。我国公立医院集聚了好的医护人员和医疗设备,PPP模式有助于提升公立医院的效率、灵活性和创新。近8000家县级公立医院的出路在何方,能否积极吸收社会资本盘活已经部分陷入“僵尸医院”状态的公共医疗健康资源,关键在于能否以开放的姿态大力吸引社会资本参与公共医疗健康服务供给。从社会资本的角度来看,PPP模式能够有效发挥市场机制的作用。一方面,PPP模式可以通过与公立医院的资源共享来实现资源配置的进一步优化和社会资本使用效率的提升;另一方面,PPP模式通过参与医疗健康服务领域的竞争打破了公立医院既往的垄断地位,开拓民间资本的生存与发展空间,并改善医疗服务质量,使患者真切享受到公共医疗健康服务质量以及数量的提升。

  需要深入思考的是,由于既往医疗健康服务的公共性特征和患者需求的多样性,公立医院作为当前我国医疗健康服务的主要提供者占据着较大的市场份额,在一定程度上已经形成垄断。为去低效产能和遏制过度医疗,承担弘扬社会公共利益的责任,县级医院改革宜采用“ROT”,即重构—运营—移交(PPP的一种形式)。采取“政府购买服务、医院重组重构”的模式,探索“管办分离”,即在界定医院所有权和管理权的基础上,由政府抓改革原则和方案制定、抓绩效考核和监管,社会资本负责医院经营管理。改变决策机制,实现所有权、决策权、执行权和监管权“四权分立”;改变运行机制,由传统医院管理制度向现代医院管理制度转变,实现政事分开;改变监管机制,由原来单一的行政监管模式转变为政府、社会资本、第三方共同组成的多元监管体系;改变投入机制,由原来的政府投入转变为政府和社会资本共同投入。PPP在引入竞争机制的同时,建立多层次、多种所有制并存、满足不同患者需求的服务体系。我们要通过发挥政府的监管主导作用尽可能规避PPP模式可能带来的潜在风险与隐患,以盈利、稳健、提升医疗健康供给质量、弘扬公共利益为宗旨,以共和共赢的包容性发展为相关哲理,大力倡导PPP模式在医疗健康服务领域的应用。


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