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大都市流动人口管理政策评估与优化

——基于北京市的考察
发布时间:2017/05/18作者:汪波 来源:《行政管理改革》2017年第3期

摘要:北京市流动人口管理在“外疏—严管”理念下涵盖四元政策工具:以产疏人、以学控人、以房管人、以证管人。但是,专项“运动式”管理、条块分割、公共服务的双重供给制约了治理效果。现行北京流动人口管理政策可从三个方面进行优化:政策理念由“外疏—严管”转向“外疏—严管—服务”;流动人口管理引入大数据与互联网,形成互联网+流动人口管理,推行IC卡居住证;治理结构由条块分割转向基于网格的网络化治理。


  [关键词]     流动人口;IC居住证;互联网+流动人口管理;外疏—严管—服务

  [中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

  一、研究背景

  改革开放以来,伴随着城镇化进程与社会结构变迁,人逐步由“单位人”转为“流动人”。流动人口在《人口科学大辞典》中的定义为:不改变常住户口(定居点),但由于种种原因,跨越一定地界范围的各种形式移动人口。《中国百科大辞典》将流动人口定义为城市中短暂迁入的非常住人口。本文中流动人口是指基于经济生活需求,进城务工的流动群体。中国流动人口不断增长,“2015年,全国流动人口数量达到2.47亿人,其中,外出农民工1.69亿人,占全部流动人口的68.4% ”。[1]北京市是黄河以北功能复合型的超级大都市。从“推—拉”理论视角来看,北京市的首都地位、各种就业机会、相对较高的薪资收入、优质的医疗教育资源,对北方区域流动人口形成巨大拉力,吸引了大量北方流动人口向北京聚集。“当社会人由单位人变成流动人,当原有社会监督管理力量失效后,没有一套建立在权利、义务对等基础上的基础信息登记收集机制,没有一套超越熟人社会、能抽离时空的制度系统设计(包括信息登记获取以及建立在此基础上的管理监督),城市社会管理效率便无从谈起”。[2]

  面对着不断增长的流动人口,北京市生态资源、城市管理、公共服务、社会保障逐渐达到承受的临界点。党的十八大以来,北京市重新定位,调整北京首都功能,通过功能疏解以调控流动人口,这构成了研究背景与研究缘起。基于北京市的政策考察,对北京流动人口管理政策进行评估,并顺应流动人口变化规律,对现行政策进行“扬弃”、完善与创新。

  二、北京流动人口管理政策评估:“外疏—严管”理念与四元政策工具

  伴随着北京城市化进程与流动人口增长,北京市流动人口政策(参见表1)不断动态调整,以提升流动人口管理能力。北京市现行流动人口管理可从价值与政策两个方面加以解析。从政策价值来看,“外疏—严管”构成现行流动人口管理的价值内核。所谓“外疏”是指通过市场、行政与法律手段,将不适应首都需求的流动人口向周边区域疏解。所谓“严管”是指通过封闭化管理等方式,对流动人口进行规范化管理。“外疏”的政策工具主要体现为两种类型:以产疏人、以学控人。“严管”的政策工具主要体现为两种类型:以房管人、以证管人。

  表1. 北京市外来人口管理政策变迁

  政策与法规名称

  政策内涵

  1.北京市外地来京人员户籍管理规定

  以暂住登记和办理暂住证为主,旨在对外地来京人员规模进行控制。

  2.关于外地来京投资开办私营企业人员办理北京市常住户口试行办法

  欢迎和接纳来京投资经商者

  3..北京市外地来京人员租赁房屋治安管理规定

  要求承租人取得暂住证(育龄妇女取得婚育证)

  4.北京市外地来京人员目标管理责任制规定

  规定在外地来京人员管理方面,北京市各级政府和公安、工商行政管理、劳动、房屋土地管理、计划生育等各级有关行政部门职责

  5.北京市《居住证暂行条例》

  《北京市居住证》是来京人员在京居住,享受基本公共服务和便利的证明。

  (一)外疏:以产疏人

  从“推—拉”理论模型来看,产业吸引构成流动人口聚集的基本拉力。“推—拉”理论是解释农村人口向城镇迁徙的重要理论,英国学者W.A.刘易斯基于二元经济结构,运用“推动—吸引”理论来解释发展中国家的农村—城市人口迁移。雷文斯坦(E.Ravenstien)、李斯特?赫勃拉(R. Herberle) 与李( E.S.Lee)进一步完善了“推—拉”理论。“推—拉”理论认为:人口迁移是迁出地的推力与迁入地的拉力合力作用的结果。“推力”是迫使居民迁出的社会、经济和自然压力;而“拉力”是吸引居民迁入的经济和自然引力。北京城乡接合部的低端制造业与低端服务业吸引着大量流动人口,非正规就业与非正规租房的结合为城市治理带来一系列难题。基于“推—拉”模型的逻辑,只要改变拉力的区域空间方向,就能改变流动人口的聚集方向。基于这一思维,北京市通过产业结构的优化升级,淘汰一般性制造业和污染企业,疏解非首都的产业功能,进而疏解依附于低端产业的流动人口。这一政策工具产生了一定绩效,首都功能疏解降低了北京外来人口增速。2015年,北京市常住人口为2170.5万人,同比仅增长0.9%。其中,常住外来人口为822.6万人,比上年增加3.9万人,仅增长0.5%。[3]

  (二)外疏:以学控人

  以学控人指北京流动人口随迁子女与北京市户籍人口子女的教育管理进行双轨管理,以控制流动人口增长。在学前教育阶段,北京公立幼儿园优先满足户籍人口,流动人口子女一般进民办幼儿园。在义务教育阶段,学籍名额受到基于户籍人口所制定的计划控制。以朝阳区黑庄户乡为例来看,流动人口受经济条件和户籍制约,幼童多选择民办幼儿园入托管理,学龄儿童多选择民办学校或打工子弟学校入学。这些民办幼儿园和打工子弟学校没有正规办学资质,租赁农村库房作为教室,卫生条件差,面积有限,教师没有教师资格证,制约了流动人口子女的受教育水平。

  (三)严管:以房管人

  以房管人的政策工具存在着一个理论依据:无论流动人口如何流动,总需在城市以住房作为基本支点。掌握这一支点,就能掌握流动人口的综合信息,进而对其有效管理。以房管人通过出租房定期普查、违法群租房与地下空间的综合整治,规范出租房屋管理。同时,通过城乡接合部的违建拆除,挤压违规居住空间,以达到以房疏人的目标。

  (四)严管:以证管人

  以证管人的“证”包括:暂住证、工作居住证、居住证。由于暂住证内含着不平等价值取向,北京市于2016年将暂住证升级为居住证。在京居住6个月以上而且符合在京有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的非京籍市民可申请领取居住证。暂住证到居住证的升级意味着流动人口管理由管制转向管理+服务。

  总体来看,在“外疏—严管”思维下,北京现行政策工具取得一定治理绩效,但是,北京流动人口管理的压力仍然严峻。第一,专项“运动式”管理整顿只能发挥短期效应,治标却难以治本。第二,基层财政预算和配套服务主要针对户籍常住人口,基层政府既缺乏服务流动人口的公共意识,也缺乏足够财政支持,进而导致城市管理呈现一种政策两种用法、一个标准两种执行方式的现象。这在一定程度上损害了流动人口的合法利益。第三,“流动人口服务管理是一个跨部门合作的系统工程”,[4]当前,北京流动人口管理存在着职责不清、职能交叉、多头管理现象,条与块之间的割裂致使管理效率低下。这就需要持续推进制度供给侧改革,不断优化现行管理政策。

  三、政策工具优化

  现行北京流动人口管理政策可从三个方面进行优化:政策理念应由“外疏—严管”转向 “外疏—严管—服务”;流动人口管理技术引入大数据与互联网,形成“互联网+流动人口管理”,推行IC卡居住证;治理结构由条块分割转向基于网格的网络化治理。

  (一)政策理念优化:“外疏—严管”转向 “外疏—严管—服务”

  基于政策实践的评估,流动人口政策管理价值应由“外疏—严管”转向“外疏—严管-服务”。理论依据在于北京与流动人口的辩证关系:一方面,过多的流动人口不符合北京人口调控目标,但另一方面,北京生活服务业与现代制造业需要一定的流动人口。对于这部分必需的流动人口,政府应基于居住证的规范管理,向其提供基本的“亚均等服务”。所谓“亚均等公共服务”是指无法享受与户籍人口同等待遇,但能保障其基本公共需求的公共服务,主要包括:基本公共教育、基本医疗卫生服务、公共文化服务、证照办理服务、社会救助。在政策实施上,推行凭证服务,凭《北京市居住证》申请并获取基本公共服务,最终强化社会融合。

  北京现行以房管人政策不能局限于堵,而应堵疏结合,将管理和服务有机结合。浙江经验值得借鉴,宁波、温州、台州诸城市在流动人口较为集中的工业区,建立流动人口的“新民之家”“安心公寓”,将居住、管理、服务、教育培训、文化娱乐融为一体,“公寓化居住、社区化服务、个性化管理,使本地文化与不同地域文化在社区交互融合”。[5]

  这一经验值得北京借鉴,建议将北京流动人口纳入公租房体系。从北京现行公租房政策来看,当前北京市公租房配租对象主要为廉租房、经适房、限价房的“三房轮候家庭”。申请家庭需按最宽松的公租房标准进行审核、进入轮候。申请家庭在等候过程中可选择公租房解决住房困难。政策设计旨在引导轮候家庭进入公租房,保障重点转向以租为主。但是,三房轮候家庭的需求意愿主要为购房而非租房,这与公租房供给产生错位,进而导致公租房出租率偏低,资金收入难以为继,制约了公租房的可持续运营。从政策实践来看,相对于三房轮候家庭,非京籍人群对公租房的需求更为强烈。因此,可针对需求结构,科学调整公租房供应对象,适当拓宽公租房配租人群,将具有居住证的非京籍人口纳入配租体系,这一举可以实现三得:一能解决非京籍低收入家庭住房困难,实现一体化管理;二能提高公租房出租率,促进公租房可持续运营;三能最终促进社会融合。

  (二)信息化:“互联网+流动人口管理”

  互联网与大数据信息浪潮正在变革生活方式、思维方式、社会管理方式,“大数据正改变我们的生活以及理解世界的方式,成为新发明和新服务的源泉,而更多改变正蓄势待发……”。[6]在大数据信息时代,“互联网+”正迅速融入城市管理各个领域,“互联网+流动人口管理”驱动着流动人口管理由粗放管理向精准管理演进,手工信息采集处理逐渐转向自动化大数据管理。

  基于互联网的流动人口信息管理体系涵盖五个层面:基础设施层、数据层、应用层、表现层、服务对象。“互联网+流动人口管理”的基础在于流动人口的动态数据库,通过动态的信息采集,将流动人口的人、地、物、事、情、房多维数据信息纳入数据库。按照社区和楼房分布,采用分布地图逐层进入方式展示各层信息,精准定位,实现一户一档,实现精细化管理。流动人口大数据库不仅能体现北京市流动人口的总体结构,而且能体现出流动人口不同群体的个性化特征与需求,进而有针对性地提供管理与服务。流动人口存在高度流动性,借助于互联网与大数据库,可以形成数据的异地共享,形成流出地—流入城市之间的信息衔接。这不仅有利于城市秩序保障,而且有利于医疗、生育、社保信息的异地同步更新,从“大人口”角度做好管理与公共服务。

  “互联网+流动人口管理”的运用载体:IC卡居住证。伴随城市化与社会发展,当前北京流动人口呈现出相对固化的倾向,“外来人口的城市化进程发生了‘脱域机制’影响下的一种转向,由候鸟式流动转向蒲公英式的落地生根,来到城市不再是只关注产出的‘异域嫁接’,而是生命历程的深度嵌入”。[7]与之相适应,北京居住证制度应基于信息化管理,推行IC卡居住证,赋予居住证更多功能。IC卡居住证全国联网,涵盖居住、就业、社保、医疗诸方面信息,信息异地同步更新,既便于动态管理,又能够实现异地结算,保障流动人口的社会权益。

  (三)网络化:基于网格的协同治理

  随着城市化发展,城市网格管理已经成为一种成熟的城市管理体系。城市网格管理将城市划分为区、街道、社区、网格诸层级,基于网格单元的即时监控与信息即时速递,形成精准化的动态城市管理。流动人口管理可利用成熟的城市网格管理系统,形成多元参与的综合治理。政府为掌舵者,在政府掌舵下,形成三级平台,三级平台由高至低体现为:政府平台、社区(村)平台、社区网格平台。政府资源、市场资源、社会组织资源在三级平台上对流互动,形成协同合力。

  在三级平台中,网格是基础,网格管理员是信息收集、管理的执行者。网格管理员应配备信息化管理工具。广州市出租屋“二维码”管理办法值得北京借鉴,每间出租屋会对应生成一个“二维码”,网格管理员通过智能手机读取电子标识牌的“二维码”,获得该出租房综合信息。移动巡查管理系统不仅具有信息管理功能,还具有居住证业务办理、安全隐患告知、工作考核、数据分析等功能。网格管理员作为网格管理的支点,理应基于网格管理绩效评估每月获得相应经济激励。

  现代公共治理打破了传统管制思维,治理由单一自上而下的管制转向网络化多元治理。流动人口管理涵盖政府诸部门与社会多元主体,是一项系统治理工程。当前,北京流动人口管理存在着职责不清、职能交叉、多头管理现象,条与块之间的割裂致使管理效率低下。从职能部门的“条”来看,卫生、安全、消防、工商、城管、规划各职能部门皆能对流动人口进行管理,管理和执法过程存在交叉,有时各部门皆来管理,有时各部门相互推诿扯皮。从“块”来看,基层政府缺乏有效行政执法权,导致“有权无责、有责无权”的管理尴尬。针对这一现象,协同治理应基于信息网络共享,由党委政府领导、综治部门牵头,形成卫生、安全、消防、工商、城管、规划诸部门的协作联动机制。完善联席会议、综合执法、信息通报制度,建立协调联动、议事协商、现场办公等工作机制,形成运行通畅、管理规范的高效管理机制。

  参考文献

  [1]国家统计局.中华人民共和国2015年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991,html.2016-02-29.

  [2]张梅珠.后暂住证时代北京流动人口管理政策特点及评价[J].北京社会科学,2013(4).

  [3]北京统计局.2015年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://www.bjstats.gov.cn/tjsj/sjjd/201511.html,2016-02-12.

  [4]嘎日达.流动人口服务管理创新及困境研究 [J].行政管理改革,2011(2).

  [5]习近平.干在实处走在前列——推进浙江新发展的思考与实践[M].北京:中共中央党校出版社,2013.

  [6][英]维克托?迈尔一舍恩伯格,肯尼思?库克耶.大数据时代[M].盛杨燕译.杭州:浙江人民出版社,2013.

  [7]张霁雪.城乡接合部外来人口的空间实践与城市融入[J].山东社会科学,2014(6).

  责任编辑:谢    庆

  [基金项目] 2014年教育部后期资助项目“区域公共管理的理论基础研究”(14JHQ012)。

  [作者简介] 汪波,北京师范大学政府管理学院教授、行政管理系主任。

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