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如何优化海外利益保护机制

发布时间:2017/05/22作者:刘阳子 来源:学习时报

摘要:在新形势下,如何准确认识“海外利益”的内涵,并在坚持中国特色保护原则的基础上,完善和创新保护手段,实现对“海外利益”的有力保护,成为中国对外战略与政策面临的重要课题。


  在新形势下,如何准确认识“海外利益”的内涵,并在坚持中国特色保护原则的基础上,完善和创新保护手段,实现对“海外利益”的有力保护,成为中国对外战略与政策面临的重要课题。

  随着“走出去”战略尤其是“一带一路”的推进,国际形势的复杂多变和海外利益面临的风险日益多元化,使我国传统海外利益保护模式越来越难以满足海外利益发展的需要。在新形势下,如何准确认识“海外利益”的内涵,并在坚持中国特色保护原则的基础上,对保护手段进行完善和创新,实现“海外利益”的有力保护,成为中国对外战略与政策面临的重要课题。

  传统海外利益保护机制有待完善

  党的十八大报告明确提出“坚定维护国家利益和我国公民、法人在海外合法权益”,中国开始从政策到实践都将海外利益保护纳入重要的战略议题。当前中国海外利益的保护机制主要包括风险预防机制、法律保障机制、资金保障机制及应急协调机制。

  风险预防机制主要包括风险预警信息发布与预警机制和海外投资保险(证)制度,主要通过政府网站和政府文件发布。目前,我国国家层面的风险预防机制欠缺实时跟踪的及时性,风险预警内容相对简单,指导性不强。

  法律保障机制方面。主要有MIGA(多边投资担保机构)框架下的政治风险保险机制、WTO协定框架下的贸易争端解决机制、ICSID(国际投资纠纷解决)公约框架下的投资争端解决机制及双边投资协定。然而国际法的效力要通过国内立法落地,我国海外投资起步较晚,相应法律制度仍然不健全,国内无专门海外投资立法,一些单行条例仅散见于相关部门文件中。

  资金保障机制方面有待与时俱进。中国目前的资金保障机制构成都是较早期制定生效的。如2001年,对外贸易经济合作部和财政部发布《对外劳务合作备用金暂行办法》,规定对外经济合作企业实行对外劳务合作备用金制度。2003年,商务部和财政部进一步完善了备用金制度。2005年12月,外交部设立领事保护专项经费。这是新中国成立以来首次为保护海外公民而设立的专门经费。2008年9月1日生效的《对外承包工程管理条例》强化企业备用金制度,用于支付因发生突发事件外派人员回国或者接受其他紧急救助所需费用,还规定相关企业必须为出国工作的员工购买境外人身意外伤害保险。在广东、福建等对外交流活跃的地方,也摸索出财政预制补贴、高危行业强制保险等经费保障。这些法规由于时间较早,有待更新。

  应急协调机制主要包括领事保护制度、领事磋商机制以及应急协调机构。领事保护是指在国际法范围内,派遣国的外交、领事机关,在接受国保护派遣国的国家利益、本国公民和法人的合法权益。领事磋商机制指通过双边定期磋商、紧急交涉、派出特别代表或政府工作组等形式,赴事发地,敦促有关国家采取措施,切实维护海外公民合法权益。

  截至2013年底,中国与63个国家的领事部门建立了领事磋商机制。除定期举行领事磋商外,外交部还派出特别代表前往事发国家处理和交涉有关领事保护事宜。在应急协调机构方面,外交部2004年成立涉外安全事务司,2006年5月,外交部设立领事保护处,专门处理和协调海外中国公民和法人正当权益的保护工作。

  构建中国国家海外利益保护网络

  为切实保护海外利益,重点要加强有限的对等威慑力量,增加对手的风险顾虑。中国维护自身海外利益虽然不能像美国那样建有大量的海外军事基地作为其利益维护的军事后盾,但是可以通过参与联合国框架内的维和行动扩大自身的影响。而且通过参加联合国的维和行动,保持自身在重要的海上通道和战略海峡的影响力,从而间接地为实现和维护海外利益提供保障。在可能的情形下,对于在主权范围以外的国际公共疆域和别国主权范围内的疆域中存在的中国海外利益,也需要提供相应的保障手段,因为在相关国家之间建立的战略性政治合作框架之下,通过军事外交途径,逐步形成军事性及准军事性协同合作的联合组织与联合行动,已成为当代国际通行的做法。

  设立专职机构完善海外应急、协调、预防机制建设与管理。设立以保护海外公民为主要任务的专职机构,协调外交、情报、卫生、军队、民航、远洋船队等部门,切实保证海上通道安全。针对海外利益受到侵害的突发性事件,应建立相应危机管理机制,制定预案,加强使领馆物资、人员储备。在此方面,可借鉴领事保护工作的预防预警机制来完善其他海外利益的拓展及维护工作,改变以往突发式利益拓展和维护模式。应在当前海外利益分布状况的基础上,合理制定海外利益的拓展机制,规划中国海外利益分布的业态及域态,分别制定中长期发展规划,使其更好地符合中国政治经济发展的整体要求。

  经济金融业务配合海外项目布局。首先,海外投资保险制度是促进国家海外投资的一项重要措施。中国迫切需要在立足于中国海外投资现状和发展趋势的基础上,适当借鉴和吸收发达资本输出国所实行的海外投资保险制度和《多边投资担保机构公约》所建立的国际投资保险制度中行之有效的措施和做法,建立自己的海外投资保险法律制度。同时,要确保海外利益和人员安全,也可以采取与第三方国家一道构建多元化投资结构方式以分散风险。其次,加强银行业的海外建设。中国的贸易和移民已遍布全世界,中国银行业的海外布局应努力到中国海外利益集中地去开设各自的分行,并有序地推进人民币结算业务。利用当前世界金融危机,中国应当积极参与建立新的世界金融体系的国际努力,并争取一定的制度性话语权。

  统筹各路社会力量相互扶持。关于海外利益的保护和延展,总体上执行政治上相互支持、经济上相互依存的思路应该没有大问题。必须运用国家综合实力,更有效、更灵活地发挥国家、市场、社会力量的综合作用。社会的力量对海外利益的保护有着重要价值。在这方面,不妨在发挥我国既有人力资源和组织制度优势基础之上,以“华人社会”概念,编织统筹各路资源。

  在非传统安全威胁增多的国际背景下,中国作为新兴大国走上世界舞台,面临的社会风险会越来越多。我国在保护海外利益的过程中需要将不同的社会力量纳入保护中国海外利益的主要目标之下,发挥它们的相应职能,引导它们通过国际交流和合作项目,改善中国海外形象和维护海外企业与公民的生命财产安全。通过搭建机制化平台,吸引社会力量加入中国海外利益保护的常态化的项目中去,确立系统的游戏规则和行为规范,中国海外利益保护的状况会得到有效的改善与提高。

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