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治理规模是常量也是变量

发布时间:2017/06/05作者:周雪光 来源:北京日报

摘要:不同国家因其面临生态环境、统辖规模和治理模式的差异,所面临的困难和挑战也每每不同。简言之,在其他条件相同的前提下,国家治理模式决定了其政治运行特定的优势、负荷、困难和挑战。


  《中国国家治理的制度逻辑》,周雪光著,三联书店出版

  

  任何一个国家政权都面临着竞争生存的压力,面临着所属疆域内经济与社会发展的挑战。不同国家因其面临生态环境、统辖规模和治理模式的差异,所面临的困难和挑战也每每不同。简言之,在其他条件相同的前提下,国家治理模式决定了其政治运行特定的优势、负荷、困难和挑战。

  在比较研究的众多讨论中,学者大多忽略了一个重要的维度,即国家治理的规模

  国家治理面临的一个重要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷。在这里,治理规模指国家统领、管理、整合其管辖领土以及生活其上民众的空间规模和实际内容。在比较研究的众多讨论中,学者经常引用评价不同国家的治理模式,如新加坡模式、日本模式等。这些讨论大多忽略了一个重要的维度,即国家治理的规模。新加坡整个国家的领土和人口规模约相当于中国的一个中等城市,而日本的岛国特点和民族同质性与中国历史形成的辽阔国土、多元文化中心格局也相去甚远。中国国土面积接近整个欧洲,而人口为其两倍多。把“规模”作为国家治理的一个关键变量提出来,意在突出“组织”这一制度设施在治理过程中的重要作用:正是在治理规模这一角度下,国家组织机制及其负荷和挑战便凸显出来了。

  在当代中国,国家治理在很大程度上是通过正式政府组织这一机制来实现的。国家承担着保卫国土疆界、维护社会安定、经济发展、提供公共产品等一系列责任。如同其他正式组织一样,政府也面临着组织管理、信息不对称性、激励配置、利益协调等一系列成本,而且这些成本因为政府组织的垄断性、政府官员的内部流动有限和向上负责制等一系列组织制度特点而放大和加重了。

  在这方面,已有一系列研究工作可资借鉴。美国经济学家阿莱西那和他的同事研究提出,大国因内部群体和文化差异性在内部整合上要付出更多的代价;但国家规模提供了市场规模,因此大国有利于经济增长,有利于降低那些必需公共品(如国防)的固定成本。但在世界经济一体化的条件下,小国可以有效地利用国际市场,在经济增长上并无劣势。麦卡菲和麦克米伦明确提出了组织规模负效率的观点,即随着组织规模的扩大、等级链条的延长,私有信息分布随之分散,信息不对称状况恶化,组织效率会相应下降。在中国大历史背景下,黄仁宇反复感叹国家治理规模与其技术手段之间的差距。葛剑雄从历史地理的角度,对历史上中华帝国的空间距离,以及由此带来的官僚体制中信息流通和指令执行的种种困难,有特别敏锐的关注和观察。可以说,在中国历史上,治理规模一直是困扰执政者的核心问题。

  中国的国土规模和人口数量是国家治理所面临的重要约束条件

  国家治理的规模不是一成不变的常量,而是为历史演变轨迹、制度安排和治理模式选择等一系列因素所塑造的。

  首先,国家治理的规模取决于国家的物理空间和人口规模。一个国家的规模越大,其管理规模也就越大,两者成正比。中国历史上形成的区域性差异、多民族的文化差异、经济发展不平衡、地理气候资源在区域上的分布差异等,更加重了国家治理的负荷和困难。中国的国土规模和人口数量是国家治理所面临的重要约束条件。而且,随着现代经济活动高度的相互依赖,现代观念的多元发展,民众在社会生活、政治诉求上日益多元化,治理规模更加剧了组织复杂性,国家治理面临的挑战随之急剧上升。

  其次,治理规模取决于治理内容,两者亦成正比。在这里,治理内容指国家机构所承担的各种公共品提供的责任。不同的国家制度安排使得其治理内容大相径庭。在中国历史上,“政不下县”的制度安排使得国家政权止于县级政府。一个县的规模少则几万人,多则几十万人,而县府规模和权力有限,县以下的民生民事大多由地方士绅和民间宗法组织(如家族、邻里)自行消化解决。当代中国,国家在城市中承担了就业、社会福利、生老病死等各类责任。这意味着国家的管理内容在不同历史时期有着重大差异,其组织负荷和面临挑战随之大相径庭。

  最后,治理规模也取决于治理形式。我们从当代中国六十年来的农村组织制度变迁可见一斑。在人民公社时期,国家实行统购统销,将农业生产活动、生产要素配置、产品出路一概纳入其计划经济之中,结果是必须付出相应的管理成本和失误的代价。而改革开放以来,农民有了耕作、销售的自主权,收成好坏、价格浮动以及生产要素配置主要由市场决定,政府管理的幅度和压力也相应大幅度缩小。

  技术手段不能自行解决治理中的实质性问题

  在我看来,国家治理规模所面临的负荷和挑战是所谓“技术治理手段”无法解决的。黄仁宇在研究明代财政税收制度时提出,因为技术手段不足,国家税收管理力不从心,导致了国家规模与实际治理能力间的巨大沟壑。为此,他反复强调“数目字管理”技术的重要性。近年来,中央政府致力于发展“数目字管理”的各项技术,从完善税收体制、量化考核指标,到各种电子联网技术,以图提高治理有效性。

  “数目字管理”在一定意义上有助于减缓治理规模的压力,但不能根本解决其问题,而且在一定条件下可能会加剧这一困境。首先,技术手段是由人控制的,而且信息有着模糊性,即同一信息有着多重解释的可能,因此技术手段不能自行解决治理中的实质性问题。第二,技术手段是一把双刃剑,它一方面有助于上级部门推行落实其政策指令,另一方面又给使用技术的下级部门提供了新的谈判筹码,使得治理过程有了更大的不确定性。第三,伴随“数目字管理”而来的是各种条框制度,有可能导致繁文缛节泛滥、组织僵化,从而降低治理的灵活性和有效性。

  国家治理规模及其成本代价是国家建设和政治改革面临的重要挑战。正因为如此,组织学的研究角度和对中国官僚体制的关注有助于我们解读中国国家治理的制度逻辑。

  (作者为北京大学教育学院兼职教授)

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