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俄罗斯是如何反腐的

发布时间:2017/09/20作者:罗英杰 来源:人民论坛

摘要: 俄罗斯社会转型以来深受腐败问题的困扰。俄罗斯一直与腐败进行不懈的斗争,尤其是2008年以来,俄罗斯通过完善法制建设及推动行政改革,逐渐为反腐工作的开展创造了条件。近年俄罗斯的反腐工作,尽管取得了一定的成效,但是总体上看收效不尽如人意。


  【关键词】俄罗斯  反腐败  高层    【中图分类号】D73/77    【文献标识码】A

  俄罗斯的腐败问题由来已久。从1991年独立开始至社会转型以来,俄罗斯就一直深受腐败问题的困扰。2008年梅德韦杰夫担任俄罗斯总统后,俄政府反腐力度不断加大,尤其是2012年普京第三次入主克里姆林宫后,更是密集出台了一系列的反腐败政策,采取了许多措施打击各领域的腐败行为。普京的反腐行动取得了一定的成效,各级检察机关查处了一些有影响力的大案要案,许多“老虎”纷纷落马。然而普京的反腐行动似乎并没有得到俄罗斯民众的完全认可。2017年3月初,俄罗斯著名反对派纳瓦里内曝光大量有关梅德韦杰夫总理涉腐材料,以及由此而引起的3月26日几乎遍及俄罗斯全国大城市的反腐大游行,就是很好的例子。鉴于俄罗斯腐败问题的异常复杂性,对于俄政府的反腐行为及其成效应该客观看待,既不能否认俄政府为治理这一顽疾所做的努力,也不能忽视其措施和成效的局限性。

  俄罗斯通过完善法律制度和实行行政改革,积极治理腐败问题

  从叶利钦开始,俄罗斯的几任领导人对腐败问题都给予了高度关注,并进行了多方努力来治理腐败,其治理的主体路径都集中在完善法制建设和实行行政改革两个方面。

  一方面,构建反腐法律框架,完善反腐制度。20世纪90年代,叶利钦进行了初步的反腐尝试。1993年底,俄罗斯立法机关曾起草了反腐败法草案。1997年5月,叶利钦还签署了《关于担任俄罗斯联邦国家公务职务的人应当申报收入和财产情况》的总统令,尝试建立公务员财产申报制度,但是由于当时寡头严重干政,且叶利钦家族本身深陷腐败丑闻,使得叶利钦不可能在反腐领域推行实质性的制度改革,上述尝试基本归于失败。

  2000年普京上台后的两个任期内,俄罗斯在预防和惩治腐败的制度建设上没有取得大的突破。这一时期较为明显的进步是通过签署重要的国际反腐文件,俄罗斯成为了国际反腐合作大家庭的一员。如2006年5月9日,俄罗斯正式加入了《联合国反腐败公约》,成为世界上第52个批准该公约的国家;同年7月25日,俄国家杜马批准加入了欧洲委员会的《反腐败刑法公约》。这些既向国际社会彰显了俄加强国际反腐合作的决心,同时也为俄通过国内外合作打击腐败提供了法律保障。

  2008年5月梅德韦杰夫上台后,他将反腐问题提上政府议事日程,一系列重要的反腐法律法规先后出台,俄罗斯由此进入了“制度反腐”和“系统反腐”时期。2008年7月,梅德韦杰夫签署了首份《反腐败国家计划》(此后俄罗斯每年都出台年度反腐国家计划)。同年12月,梅德韦杰夫签署了俄罗斯历史上首部反腐败法律——《俄罗斯反腐败法》,该法规定了国家公务员及其配偶、子女必须向税务机关提交收入和财产等信息。2009年5月,梅德韦杰夫签署多项总统令,规定除国家与地方行政官员外,联邦法院、联邦检察院、各级选举机构的工作人员以及国有公司领导人都必须申报个人与家庭收入及财产。2010年4月,梅德韦杰夫签署了《反腐败国家战略》和《2010—2011年国家反腐败计划》的总统令,说明俄罗斯开始将反腐问题提升到了战略高度。2011年2月,梅德韦杰夫签署了经国家杜马讨论通过的《关于修改俄罗斯联邦刑法和俄罗斯联邦刑事诉讼法典在公共管理领域与改善反腐败相关的条款》草案,拟将贿赂加倍处罚条款引入刑法第四章。对于这一时期的反腐制度建设,梅德韦杰夫称赞它“至少在俄罗斯千年历史上首次建立了反腐败的法律基础”。

  2012年,普京第三次担任俄罗斯总统后,加快了反腐立法的进度,俄罗斯的反腐斗争进一步规范化和法制化。2013年5月,普京正式签署了《禁止国家官员及其配偶和未成年子女拥有海外资产法》,这被称为俄罗斯历史上的第二部反腐败法律,也是对《俄罗斯反腐败法》的补充。该法案规定禁止政府公职人员和议员在海外拥有银行账户、持有国外发行的股票和债券。受此影响,包括切尔西足球俱乐部老板、富豪阿布拉莫维奇在内的多名俄罗斯新贵随即辞去议员身份。此外,普京还签署了《监督国家官员开支法》《禁止官员拥有外国存款法》及《国家采购法》(新版)等多项法令,以及禁止国家安全部门官员在国外银行开设账户、禁止政党接受有“外国代理人”嫌疑的俄罗斯非政府组织的捐赠、扩大财产申报人范围的总统令。

  另一方面,实行行政改革。2000年普京就任总统后面临的一个重要问题,就是政府机关的官僚主义和严重贪腐行为。脱胎于苏联的俄罗斯在叶利钦时期依旧保持了庞大的官僚体系,形成人浮于事和效率低下的工作作风,全国腐败成风。为了改变这一状况,普京在其第一任期内重点推进了行政机构的改革,主要包括对联邦政府机关进行大调整,削减包括副总理和政府部长级官员在内的联邦政府工作人员的人数,建立部、局、署三级联邦执行机构体系,设立七大联邦区,建立垂直管理体系,加强中央对地方的管理等。通过行政机构改革,俄罗斯政府权力体系更加清晰、职能更加明确,这在一定程度上有利于提高政府的行政透明度和治理能力。

  此外,为有效打击腐败,俄罗斯政府逐步完善了国家的反腐败组织体系。2008年5月,梅德韦杰夫签署了“打击腐败的措施”的总统令。根据此令,俄罗斯组建了向总统直接负责的俄罗斯联邦反腐败委员会,以全面统筹联邦政府,制定和落实各项反腐政策;成立了由总统办公厅主任牵头的腐败专项治理专案组,以加强对各类腐败案件的查处;扩大了俄总检察院的权力,赋予其协调各执法部门,打击腐败的权力。2013年12月,普京签署法令成立了直属总统办公厅的俄罗斯“总统反腐事务局”。该机构的主要职责是审查政府官员申报的个人财产资料,确保反腐政策落实,监督反腐法律法规的执行,保障国家各反腐机关之间协调运作。俄罗斯国家反腐委员会主任卡巴诺夫称,成立总统反腐事务局的目的是研究国家反腐工作的战略方向。

  “老虎”不断落马,但俄罗斯社会的腐败状况没有出现明显好转

  近年俄罗斯的反腐工作,尽管取得了一定的成效,但是总体上看收效不尽如人意。

  一方面,俄罗斯政府重拳出击,查处了一批大案要案,打掉了一些巨贪型“老虎”,在一定程度上震慑了腐败分子,遏制了腐败蔓延的势头。2012年第三次当选总统后,普京掀起了一场反腐风暴,仅在2012年底就有多名军队首脑和政府部长先后落马。其中最大的“老虎”是11月被解职的俄罗斯前国防部长谢尔久科夫,他被控渎职罪。军队系统中还有因为财产申报不实被免职的武装力量前总参谋长马卡罗夫和军事航空运输司令部前副总司令舍米亚金。在俄罗斯联邦政府中,许多重量级官员也相继落马,如前农业部长斯克伦尼克、前地区发展部副部长(彼尔姆边疆区政府主席)帕诺夫、航天系统公司前总经理乌尔利奇奇、电信公司前总裁普罗沃托罗夫,以及联邦资产管理机构前负责人斯捷尔秋克,都因各种腐败指控遭到逮捕。

  近两年,尽管俄罗斯的内政外交都遇到了较大的压力,但是其反腐力度丝毫未见减弱。据俄罗斯新闻社透露,2015年在俄罗斯国家采购的国防订单、国家财产管理和基础设施项目领域,各级检察机关共对3800件反腐案件进行了刑事立案调查,2016年俄罗斯检察机关共对19513起贪污腐败犯罪的刑事案件进行立案调查。近两年,落马的俄罗斯联邦政府高级官员也络绎不绝,其中包括萨哈林州前州长霍罗沙文(他是首位还在任即被执法机关逮捕的地方领导人),科米共和国前领导人盖泽,基洛夫州前州长别雷赫和经济发展部前部长乌柳卡耶夫。值得注意的是,这些落马高官基本上都是俄罗斯的政界精英,其中还不乏普京的“盟友”,如斯捷尔秋克就是普京大学的同班同学,这些普京政权核心人物的纷纷落马确实彰显了普京“壮士断腕”般的反腐决心,有利于赢得民意,但其背后的政治深意也许是要“警告身边的精英们约束自己的贪婪”。

  另一方面,俄罗斯社会的腐败状况没有出现明显好转。尽管近年俄罗斯的反腐制度建设取得了一定的突破,反腐力度也逐年加大,但是俄罗斯社会的腐败状况并未见明显改观。根据“透明国际”公布的2016年国际清廉指数排名,俄罗斯名列第131位,排名比2015年的第119位还下降了12位,显示俄社会腐败问题变得更加严重。从得分来看,从2012年至2016年,俄罗斯分别为28分、28分、27分、29分和29分,可见,近5年俄罗斯的腐败程度基本没有发生太大的变化。俄罗斯著名的“列瓦达”民意调查中心所做的调查显示,2016年9月至12月,该中心针对均匀分布在俄罗斯城市和乡村的18周岁以上的1600人做了面访调查,从相关数据上来看,有60%的受访民众对新的一年里政治腐败丑闻将增多持肯定态度,而民众对俄罗斯政府廉洁的信心指数在2015年达到顶峰后,近两年又逐步下降。“透明国际”和“列瓦达”民调中心的相关数据都证明,近年俄罗斯的反腐成效甚微,俄民众对政府反腐的满意度很低。2017年3月发生的两件事情再次将俄罗斯政府推向了反腐风暴的漩涡之中。一是3月初,俄罗斯反腐基金会领导人纳瓦利内在网上公布一部纪录片,透露了梅德韦杰夫通过非营利性组织敛取巨额资产,随后俄共国家杜马议员提议,要求国家杜马安全和反腐委员会调查相关材料。二是3月26日,俄罗斯全国爆发大规模反腐败游行,矛头直指俄罗斯政府。这让一直以反腐斗士形象示人的梅德韦杰夫陷入了尴尬境地,而民众提出严惩腐败分子的要求、改变腐败现状的呼声似乎在讥讽近年俄罗斯政府的反腐工作变成了一场费力不讨好的政治作秀。

  能否坚守“零容忍”的反腐底线关系到反腐的最终成败

  一是要制度反腐。俄罗斯腐败问题的制度化是其难以治理的主要原因。长期形成的僵化的行政体制、效率低下的官僚作风、官商一体的垄断利益集团、民众对腐败的司空见惯使俄罗斯反腐举步维艰,成效甚微。面对这一社会顽疾,梅德韦杰夫上任总统之初曾提出“用制度性的对策来应对”,此后大力推进相关制度的建设,并取得了一定的成效。事实证明,俄罗斯制度反腐的大方向是正确的,对我们腐败治理具有很好的借鉴意义。

  二是要对腐败“零容忍”。俄罗斯社会对腐败容忍度很高,腐败甚至已成为俄社会普遍存在的“合法”现象。这严重影响到了俄罗斯的国家形象和社会经济的健康发展。尽管从2008年至今,俄罗斯不断加大对行政机构及国企等领域,尤其司法系统腐败行为的打击力度,但是效果欠佳,其中的一个重要原因是俄政府和民众对腐败依然容忍有余。普京政府反腐之时投鼠忌器,担心危及政权稳定,导致反腐难以深入。可见,能否坚守零容忍的反腐底线关系到反腐的最终成败。

  三是要分流既得利益阶层的利益。俄罗斯社会转型催生了一个新的既得利益阶层,这些人通过掌控着各级联邦政府和大中型国有企业的领导权,享有如同苏联时期的苏共特权阶层一样的权力和资源,他们竭力维护自己的特权,极力反对影响其利益的改革,不仅阻碍了社会发展,还严重影响到了民众对政府的信心。可以说,此次俄罗斯爆发的反腐大游行与其说是针对梅德韦杰夫,还不如说是针对整个既得利益阶层。未来俄罗斯能否破除既得利益阶层,分流资源,使更多民众享有社会发展红利是值得我们重点关注的问题。

  (作者为国际关系学院国际政治系教授)

  【参考文献】

  ①杨帆:《俄罗斯的反腐败立法》,《中国人大》,2013年第19期。

  ②《普京文集》,北京:中国社会科学出版社,2008年。


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