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法治政府建设的实践发展和理论创新

发布时间:2017/10/27作者:任进 来源:行政管理改革

摘要:党的十八大以来,依法行政深入推进,法治政府加快建设,依法行政制度体系逐步构建;各级政府着力推进“放管服”改革,依法全面履行政府职能;涵盖决策、执行、监督在内的行政权运行机制不断完善;依法行政坚持继承和创新的统一,不断发展理论和实践成果,为法治政府建设提供了科学指导和基本遵循。


  [关键词]    法治政府建设;实践发展;理论创新

  [中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出全面依法治国的新理念新思想新战略,深入推进依法行政、加快建设法治政府取得重要进展。

  党的十八大提出,推进依法行政,确保到2020年实现法治政府基本建成的目标。2012年12月4日,当选总书记不久的习近平在首都各界纪念现行宪法颁布实施30周年大会发表重要讲话,指出国务院和地方各级政府作为国家权力机关的执行机关,作为国家行政机关,负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责,要规范政府行为,切实做到严格规范公正文明执法。

  党的十八届三中全会提出,切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。

  党的十八届四中全会做出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

  中共中央、国务院颁布《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,确立了到2020年基本建成法治政府的奋斗目标和行动纲领。

  2013年以来,法治政府制度建设取得重要成就。围绕党和国家中心工作,有立法权和法规规章制定权的国家机关加快推进完善市场经济体制、建设先进文化、创新社会治理、保障公民权利和改善民生,维护国家安全、保护生态环境和加强政府自身建设等领域的立法工作,制定《网络安全法》等,修改《行政诉讼法》等法律48部、行政法规42部、地方性法规2926部、规章3162部,其中大多数涉及行政管理的事项。同时,国务院通过“一揽子”方式先后提请全国人大常委会修订法律57部、修改行政法规130部,行政法律制度日益完备。国务院还坚持完善政府立法体制机制,健全政府立法立项、起草、论证、协调、审议机制,提高政府立法公众参与度,加强规范性文件备案审查,建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制,系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系逐步构建。

  一、着力推进“放管服”改革

  法治政府建设是政府自身的一场深刻革命,主要是侧重于对政府体制、机制和职能权限的要求。法治政府建设首先要求正确履行政府职能,划清公共权力与市场主体的边界、范围,进一步简政放权、放管结合、优化服务,激发企业内生动力和经济发展活力,使市场在资源配置中发挥决定性作用。

  2013年3月本届国务院成立以来,按照建设创新政府、廉洁政府和服务型政府的目标要求,持续转变政府职能,着力推进简政放权、放管结合,2015年又将优化服务纳入其中。国务院各部门、地方各级政府认真贯彻中央“放管服”改革措施,对新动能成长、就业扩大、结构升级的重要支撑作用逐步显现。国务院并多次对已出台政策措施落实情况开展全面督查,引入第三方评估和社会评价,消除影响政策落地的体制机制障碍。

  截至2017年9月,国务院分十批共取消或下放行政审批事项681项,占原有审批事项的四成以上,本届政府承诺的目标提前超额完成;三次修订政府核准的投资项目目录,中央层面核准的项目数量累计减少约90%,95%以上的外商投资项目、98%以上的境外投资项目改为网上备案管理;严格规范新设行政审批;非行政许可审批彻底终结;减少项目投资和企业设立前置核准或审批,清理规范投资项目报建审批事项。分四批取消了295项中央指定地方实施的审批事项,分三批清理规范了323项审批中介服务事项、分七批取消434项职业资格许可认定事项。

  针对投资创业面临的难点问题,国务院大力推进“先照后证”和工商登记制度改革,将注册资本实缴制改为认缴登记制,降低创办企业的资金门槛;将企业年检制改为年报公示制,推动相关证照整合等。同时,压减企业资质资格认定事项,加大减税和普遍性降费力度,取消、停征、减免一大批行政事业性收费和政府性基金等。

  国务院2016年6月1日印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。同时,切实解决企业“准入不准营”问题,加快推进“三证合一”登记制度改革,实现由一个部门核发加载统一社会信用代码的营业执照(“一照一码”)。在此基础上,再整合社会保险登记证和统计登记证,实现“五证合一”。2015年12月22日国务院批复上海市开展“证照分离”改革试点总体方案。国务院并要求实行多证合一,扩大证照分离改革试点。

  党的十八届三中全会提出,实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。国务院决定从2015年12月1日至2017年12月31日,在部分地区试行市场准入负面清单制度,积累经验、逐步完善,从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。

  二、依法全面履行政府职能

  2013年以来,按照建设法治政府的目标要求,各级政府依法全面履行政府职能,同时,坚持依宪施政,依法行政,政府工作全面纳入法治轨道。

  依法履行政府职能,要求行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定,坚决纠正乱作为。2015年3月中办、国办印发《指导意见》,明确了推行地方政府工作部门权力清单制度的主要任务、基本要求和时间表。经党中央、国务院同意,2015年12月28日国办印发了《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》。

  全面履行政府职能,要求更好发挥政府作用。国务院及其部门和地方各级政府切实履行宏观调控和公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职能,在克服懒政、怠政,惩处失职、渎职上持续努力,防止不作为,加大执法力度,严厉查处了重点违法案件。

  针对目前各种检查多、随意性大、企业疲于应付,还有不少寻租行为以及该监管的还没有管或没有管住、管好等问题,国务院要求制定科学有效的市场监管规则、流程和标准,向社会公示,使市场主体明晓界限、守法经营,并缩小监管者自由裁量权。同时,依法开展监管,维护和保障市场公平竞争秩序。国务院出台《促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》,明确了具体改革措施;颁布《企业信息公示暂行条例》《社会信用体系建设规划纲要》,着力发挥企业信用体系对企业行为的约束作用,提高全社会的诚信意识和信用水平。

  除了采用行政许可法规定的核查材料、抽检、实地检查、受理举报或定期检验以及责令限期改正、督促履行义务、督促自检和撤销许可等监管方式外,有些地方和部门创立告知承诺、举报奖励等监管方式;国务院要求对取消下放的审批事项,要明确相应的监管措施,如告知性备案、发挥行业协会作用、制定行业从业标准、完善信用管理体系、随机抽查及加大问责、追责以及对新业态探索实行包容性审慎监管方式等。

  国务院办公厅《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》,要求大力推广随机抽查,规范监管行为,强化市场主体自律和社会监督,提高监管效能,激发市场活力。国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》,要求转变市场监管理念,明确监管职责,创新监管方式。国务院《“十三五”市场监管规划》,要求探索实行“技术+制度”监管模式,实现部门间、上下层级间信息共享、互联互通。

  三、健全行政权依法运行机制

  2013年以来,国务院和地方各级政府努力探索建立行政权依法运行机制,使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。

  国务院和地方各级政府在建立健全依法决策机制方面进行努力,不仅制定各自的工作规则,明确对涉及国民经济和社会发展规划等重要行政事项,由政府全体会议或常务会议讨论决定;重大行政决策方案依法报上级政府批准或提请人大及其常委会审议决定的,政府按程序报批或提请审议决定;部门就本部门权限事项进行决策,但对部门工作中的方针、政策、计划和重大行政措施,向政府请示或报告,由政府决定。

  国务院起草《重大行政决策程序暂行条例》,有的地方政府也制定行政决策方面的规定或办法,力图明确重大行政决策的范围,将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制、行政决策评估机制和重大决策终身责任追究及责任倒查机制,努力做到行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确,决策质量有所提高,违法决策、不当决策、拖延决策明显减少,行政决策公信力和执行力提升。

  我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都由行政机关执行,很多改革任务也是借助行政执法方式实现的。建设法治政府需要创新行政执法体制,各级政府根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,在合理配置执法力量、切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法等问题上进行了努力探索。

  2013年以来,市县两级政府的执法队伍种类有所减少,在食药安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等重点领域内已经或正在推进综合执法;市县两级政府行政执法管理有所加强,城管执法体制逐步理顺,执法服务水平有所提升,行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报的机制逐步建立。

  国务院有关部门和地方政府加强程序制度建设,细化执法流程,明确执法环节和步骤,重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为;建立执法全过程记录制度;严格执行重大执法决定法制审核制度;加强行政执法信息化建设和信息共享;建立健全行政裁量权基准制度,健全行政执法调查规则,规范取证活动,提高了执法效率和规范化水平。

  为保证正确行使权力,防止滥用权力,各级政府强化对行政机关的内部监督、层级监督、审计监督等,建立行政应诉制度,自觉接受人大及其常委会、司法机关、社会及舆论监督等,形成并健全科学有效的权力运行制约和监督体系,监督合力和实效有所提升。各级政府全面推进政府信息公开,推行行政执法公示制度,推进政务公开信息化,加强了互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。

  四、推动法治政府建设理论创新

  党的十八大以来,深入推进依法行政,不断总结法治建设的理论和实践,坚持继承和创新的统一。符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论的创新成果,为法治政府建设提供了科学指导和基本遵循。

  随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,要更好凝聚改革共识、确保改革不断推进,就必须注重发挥法治的作用。行政机关作为法定行政执法机关,要带头严格执法,实现维护公共利益、人民权益和社会秩序的平衡。

  依法行政是指行政主体行使行政职权由法律规定并依据法律进行,它主要是对行政机关行政行为的规范。依法行政的本质是各级政府及其部门行使的权力的来源要有宪法或法律依据,同时,还要求行政机关在法定范围内实施行政行为,积极履行职责,做到有权必有责,用权受监督,违法要追究,侵权要赔偿,失职要问责。

  法治政府建设是全面推进依法行政要实现的目标。要坚持依法行政与依法治国、依法执政共同推进,坚持法治政府与法治国家、法治社会一体建设。建设法治政府,需要强化制度的执行力,有效保障各级政府正确行使权力、履行职能、承担责任。各级行政机关必须依法履行职责,决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权。

  在我国经济发展步入新常态的大背景下,行政执法工作面临更为错综复杂的局面,要求深化行政执法体制改革,建立权责统一、权威高效的行政执法体制,做到严格规范公正文明执法。

  法治政府建设中必须强化对权力的制约和监督。要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,特别是推进国家监察体制改革,增强监督合力和实效。要把履行推进法治政府建设第一责任人职责情况,纳入政绩考核指标体系,对不履行或不正确履行的严格问责。

  推进法治政府建设,必须妥善处理转变政府职能与依法行政的关系,既要加快推进政府职能转变,在改革中完善法治,又要坚持法治原则,在法治轨道上推进行政体制改革。

  责任编辑:谢    庆

  [作者简介] 任进,国家行政学院法学教研部教授、博士生导师。

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