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基于地方自治的韩国央地分权研究

发布时间:2017/11/09作者:李允熙 刘舒杨 王浦劬 来源:国家行政学院学报

摘要:韩国的央地事权划分以地方自治为载体。从历史来看,地方自治与央地分权经过了初试、转型、复苏和深化等不同阶段,不过,在各阶段具有不同的动力来源。从法律角度来看,《大韩民国宪法》和《地方自治法》是央地事权划分主要的法律依据;从基本特征而言,韩国的地方自治与央地分权属于国家权力体系内的分权,并以大陆法系为底色,其主导者仍然为中央政府,并具有多重二元结构。韩国地方自治与央地分权的实践在思想认识基础、经济社会发展状况、借鉴外来制度、央地沟通协调机制和公民参与等方面,对于我国的央地事权划分实践具有借鉴意义。


  (北京大学,北京 100871)

  [摘  要]韩国的央地事权划分以地方自治为载体。从历史来看,地方自治与央地分权经过了初试、转型、复苏和深化等不同阶段,不过,在各阶段具有不同的动力来源。从法律角度来看,《大韩民国宪法》和《地方自治法》是央地事权划分主要的法律依据;从基本特征而言,韩国的地方自治与央地分权属于国家权力体系内的分权,并以大陆法系为底色,其主导者仍然为中央政府,并具有多重二元结构。韩国地方自治与央地分权的实践在思想认识基础、经济社会发展状况、借鉴外来制度、央地沟通协调机制和公民参与等方面,对于我国的央地事权划分实践具有借鉴意义。

  [关键词]韩国;央地关系;地方自治;事权划分

  [中图分类号]D7516.23  [文献标识码]A  [文章编号]1008-9314(2017)05-0131-07

  [收稿日期]2017-09-10

  [基金项目]国家哲学社会科学基金重大项目“推进国家治理体系现代化”(014ZDA011)成果;国家“万人计划”哲学社会科学领军人才项目“当代中国治理模式”研究成果

  [作者简介]李允熙,北京大学政府管理学院博士后;刘舒杨,北京大学政府管理学院博士研究生;王浦劬,北京大学政府管理学院教授,博士研究生导师,北京大学国家治理研究院院长。

  韩国与中国隔海相望,地理位置相邻,历史渊源深厚,今日往来频密,在国家结构形式方面,两国也都实行单一制,为此,韩国央地事权划分的发展和做法,具有特定的参考价值和启发意义。从制度设计和治理实践来看,20世纪40年代以来,韩国的央地事权划分主要是以地方自治为载体来实现的。为此,本文择取其地方自治为视角,以法律和法律实践分析方法,论析韩国地方自治的历史沿革、法律依据、央地事权际分状况和基本特征,以期对于我国央地事权的合理调整有所启示。

  一、概念界定与分析

  (一)央地分权

  央地分权,根本意义上是事权划分。所谓“事权”,是社会政治和公共生活中相关主体职能和事务的责任和权力,而央地事权划分,则是这些权力和责任在中央与地方之间的配置。[1]

  央地分权有两种基本类型,一是国家权力体系内央地分权,二是国家权力体系外央地分权。国家权力体系内央地分权,是指在国家权力体系进行的自身地域性权力划分。国家权力体系外的央地分权,是指国家权力体系与社会团体或成员之间在特定地域进行的权力界分。这种分权本质上是国家与社会、政府与公民各自权限的界定,是国家权力与公民权利的际分和联动。

  (二)地方自治

  地方自治,是“在一定的领土单位之内,全体居民组成法人团体(地方自治团体),在宪法和法律规定的范围内,并在国家监督之下,按照自己的意志组织地方自治机关,利用本地区的财力,处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。”[2]在国家治理中,地方自治具有两位一体的维度:面向特定地域居民,地方自治是该地域居民的自我治理;面向国家权力,地方自治是在地域意义上与中央政府分权的方式,因此,地方自治与地方分权常常互为表里。

  地方自治与央地分权的实际类型亦相互对应。地方自治亦可分为两种基本类型,一是国家政治权力体系内地方自治,另一是国家政治权力体系外地方自治。前者是指国家允许一定地域的政府性自治机构,在尊重和服从国家主权的前提下,在法定范围内,自主治理域内公共事务。这种自治,亦被称之为“国家形态的地方自治”。[3]后者是指特定地域的社会团体或公民等,在遵循宪法和法律的前提下,在与国家界分的地域社会生活中,自主管理当地公共事务。这种自治,亦被称之为“非国家形态的地方自治”。[4]

  (三)基于地方自治的央地分权

  由上可见,在央地分权意义上,地方分权乃是地方自治之实,地方自治乃为地方分权之形,地方自治是在尊崇和保障国家主权至上前提下,强化地方治理效能的一种宪制安排,而地方自治的状况,从一个侧面标示着央地分权程度。因此,以地方自治为途径和载体,实现央地事权划分,提升地方政府治理效能,并且实行地域的央地社会分权,逐步发展社会民主治理,逐步成为当今若干国家央地分权的实际选择。而韩国地方自治的举措、发展及其效果,亦为考察韩国央地事权划分的标尺。本文即是基于这一视角,来论析韩国央地事权划分。

  二、韩国地方自治与央地分权的历史沿革

  韩国地方自治与分权,始于1948年,至今已近70年,在这一漫长的历史过程中,地方自治与分权跌宕起伏、曲折发展,形成了特定的历史轨迹。

  (一)地方自治与央地分权初试:政治冲突对抗引发多方激烈博弈

  1948年7月17日,韩国在颁布第一部《大韩民国宪法》时,即确认了地方自治的宪法地位,其相关内容的效力一直延续至今。

  1949年7月4日,韩国制宪国会制定并公布了《地方自治法》,对宪法规定的地方自治原则进行了阐释,是韩国地方自治原则的首次细则化。不过,该法颁布后,受诸多因素影响,并未能够实施。

  韩国地方自治的实施肇始于1952年4月和5月,当时,韩国分别举行了郡/市、面/邑和道的议会议员选举。由此,韩国不仅在地方政治中导入了立法机构成员的选举机制,而且为地方自治的实施组建了相应机构,选择了立法人员。

  不过,60年代的韩国政治却扼杀了地方自治的初步尝试。1960年,李承晚第四度当选总统后,韩国爆发了全国性暴动。在“4·19学运”中,李承晚和第一共和国一起终结。此后建立的第二共和国在1961年的“5·16军事政变”中垮台,政变领导人朴正熙开始了长达18年的独裁统治。

  李承晚统治时期,韩国地方自治只是装点门面,终而在1961年中断。作为《地方自治法》的替代性法律,当局制定了《关于地方自治的临时措施法》并颁布实施,此法直接宣布实施中央集权,地方自治由此成为一纸空谈。

  (二)地方自治与央地分权转型:经济高速发展复燃中央集权治理

  1962年,韩国开始推进经济发展“第一个五年计划”,在这一过程中,中央集权体制为创造“汉江奇迹”发挥了主导作用。这时,维护政治稳定、保证经济增长成为当局治国理政的主要目标,1961年的韩国《关于地方自治的临时措施法》,删除了地方自治核心要素,地方自治也转变为“地方行政”,地方社会直接处于中央管控之下。

  1972年10月,朴正熙为避免总统选举失利,以北朝鲜军事入侵为由发布紧急戒严令,实行军管,并在12月通过了新的宪法修正案,实行“维新宪法”,第三共和国(1963—1972)由此终结,第四共和国(1972—1981)宣告建立。“新宪法”规定,在“祖国统一”之前,不成立地方议会,实际明确停止了地方自治。

  (三)地方自治与央地分权的复苏:经济社会变迁催生地方自治复活

  1986年,韩国成为全球第20大经济体,人均GDP也从1962年的104美元增长至1986年的2906美元,国民收入水平、国家综合实力和国际地位均得到显著提升。与此同时,韩国社会发展的矛盾也逐步凸显,经济和社会趋于多元化,城乡结构性差异和地区发展不均衡矛盾突出,由此使得韩国民众对于参与地方治理的热情不断高涨。

  经济和社会的发展,使得国家与社会、中央与地方关系发生了深刻变化,[5]各界要求合理划分央地事权、恢复地方自治的呼声也随之高涨。

  1987年,民主正义党总裁卢泰愚发布了推动民主化与总统直选制的“6·29”宣言,并承诺实施地方自治。在卢泰愚执政期间,颁布了一系列地方自治法律法规,地方自治得以复苏。[6]1991年,韩国举行地方选举,地方自治在中断30年后得以恢复。

  (四)地方自治与央地分权的深化:自治制度建设要求央地合理分权

  1990年代,韩国政府开展地方自治相关制度建设。

  首先,金大中政府尝试制定相关法律,下放中央行政权给地方政府,1999—2002年,中央政府将138项事务和权限下放各级地方政府。同时,政府创设制度促进地方居民参与政治。

  其后,卢武铉政府于2003年发表《地方分权发展蓝图》。2004年1月,制定了《地方分权特别法》,把“分权型先进国家建设”作为国家发展战略。这一时期,中央在分权的同时积极推动地方自治,有机结合地方分权与自治,明确以地方自治方式实施央地分权。同时,政府还制定了《国家均衡发展特别法》,以促进区域均衡发展。

  随后,李明博政府于2008年制定颁布《关于地方分权促进的特别法》。此外,李明博政府还积极推动通过了一系列相关法律法规。总起来看,在卢武铉政府和李明博政府时期,地方自治制度建设得到了较大发展。

  朴槿惠政府时期,地方自治发展委员会收归总统,强化了地方自治的政治地位。同时,合并《关于地方分权促进的特别法》和《关于地方行政体制改编的特别法》为《关于地方分权及地方行政体制的特别法》(2013年)。朴槿惠政府宣布,将重点加强总人口100万以上大城市的基础地方自治团体的权力,推动居民取向的地方自治制度的改革完善。[7]当然,朴槿惠的这些设想尚未实现便已下台。韩国地方自治的发展有待进一步观察。

  三、地方自治与央地分权的法律分析

  在近70年的发展过程中,韩国政府就地方自治与央地分权制定和颁布过若干法律法规,尽管如此,现行宪法即《大韩民国宪法》和《地方自治法》却是其推行地方自治、实现央地分权的主要法律依据。限于篇幅,本文仅对这些法律进行分析,其他法律法规,则留待另行研究。

  (一) 韩国《宪法》的相关分析

  作为单一制中央集权国家,韩国宪法与其他单一制国家宪法类似,对于地方自治与央地分权的规定比较概括和原则。

  韩国现行《宪法》关于“地方自治”的规定独立成章,该章只有两条,即宪法第117条和118条。第117条第1款规定,“地方自治团体处理关于居民福利的事务,管理财产,并在法令的范围内制定关于自治的规定”,第2款规定,“地方自治团体的种类由法律来规定”。因此,根据宪法第117条规定,地方自治团体是地方自治的主体,其具体类型由法律规定;地方自治的内容主要包括居民福利和管理财产相关事务,而“在法令的范围内制定关于自治的规定”,则意味着实施地方自治需要进行自治立法。

  宪法第118条第1款规定,“在地方自治团体设议会”,第2款规定,“地方议会的组织、权限、议员选举和地方自治团体长官的选任方法及其他关于地方自治团体组织和运营的事项由法律来规定”。由此可见,宪法118条确定了地方议会设置和组织的若干原则性事项。

  总起来看,韩国现行《宪法》明确了地方自治的宪法地位和宪制属性,同时,相关规定比较概括和原则。尽管如此,这些规定在宪制层面上确定地方自治为央地分权的基本途径。

  (二)韩国《地方自治法》的相关分析

  《地方自治法》是韩国推行地方自治的法律,自1949年制定及1988年全面修改以来,历经了15次修订变动,目前包含10章161条。《地方自治法》对于地方自治做了详细规定。

  总起来看,韩国《地方自治法》具有以法律详述宪制的功能,以制定法主导自治的大陆法系属性,以合理性原则支配法条的法理,以地方自治组织法支撑央地事权划分运行法的特色。

  1.地方自治与央地分权事涉国家宪制,单一制国家常常以专门宪法性法律加以详述,《地方自治法》即属于这样的法律,它既是宪法权力法,也是宪法权利法,既具有央地事权划分的规定,也具有地方治理的权利规定;

  2.《地方自治法》确立了地方自治与央地分权的合理性原则,包括地方自治立法宗旨、行政效率、地方民主发展、央地关系协调、公民福利和便利、机构设置合理适度和持续优化等原则,由此不仅确定了自治与分权的合意取向,而且构建了自治与分权的法理准则;

  3.韩国遵从“制定法优先”原则,同时,政府和公职人员奉行“法无规定不可为”原则,正因为如此,韩国《地方自治法》以列举法,详细规定了央地事权;

  4.《地方自治法》以一部宪法性法律,同时列举规定了中央事权与地方自治事权,为地方自治与央地分权提供了较为详细的操作依据。这种法律形式,除了英国1998年的《苏格兰法案》《威尔士政府法案》和《北爱尔兰法案》等宪法性法律之外,韩国《地方自治法》可算是以“一法两分”的形式分别详细列举规定央地的事权的少见法律;

  5.《地方自治法》以组织法奠定了自治与分权的结构基础,同时,也以运行法规定了自治与分权的实施机制。所有这些,在组织结构与法定程序意义上,构建了地方自治与分权的组织架构、实施权限与运行机制,为央地分权提供了组织和机制基础。

  (三)法定划分的央地事权

  根据《宪法》原则和《地方自治法》列举,韩国中央政府的事务和权力主要包括:国家主权性权力和事务;全国统一治理的事务和权力;全国性公共事务;需要进行全国性协调的事务及其权力;地方难以承担的事务。如此等等。

  韩国法律列举的地方事权结构颇为复杂,其总体为地方自治团体事权,也包含不同类型自治地方事权,包含地方自治不同机构的事权。

  关于总体性地方事权,其主要涉及六个方面,即地方自治团体的辖区、机构设置与行政管理,增进国民福利,促进各行各业发展、地方基础设施建设发展和环境保护,促进教育、体育、文化和艺术发展,地方民防与消防相关事务事权。

  关于不同类型自治地方,包括广域和基础地方自治团体事权,韩国《地方自治法》特别确认,不同类型地方自治团体在承担和履行与增进国民福利相关的事务时没有差别。不过,在广域自治地方,地方自治团体需协调与中央政府、其他地方政府的关系。而两种地方自治团体在管辖权发生冲突时,基础自治地方团体具有优先权。这些规定体现了地方自治与央地分权的分类治理和基层优先原则。

  关于地方自治团体不同机构的事务和事权,相关法律列举规定,地方自治执行机构事权,主要由地方自治团体长掌握和运行,主要包括管理和代表地方自治团体;承担机关委托事务和团体委托事务;管理和执行自治地方事务;任命或解雇公务员;授权或者转移职权。

  关于地方立法机关及地方议会的事务和事权,则主要是立法权、决策权、知情权和监督权等。

  值得注意的是,《地方自治法》并没有对于央地共同事务和事权做出明确规定,由此体现了从地方自治出发划分央地事权的角度。

  四、地方自治与央地分权的基本特征

  (一)地方自治与央地分权属于国家权力体系内的分权

  作为中央集权的单一制国家,韩国迄今为止的地方自治,基本属于国家权力体系内央地分权与地方自治。为此,有学者指出,韩国地方自治团体是独立法人团体,它“并非是独立于国家的、具有国家性质的共同体,它只不过是国家赋予法人资格的团体,即地方自治团体不具有国家性质,而只能附属于国家”。[8]实际上,无论是《地方自治法》的法律规定,还是韩国地方自治实践,都表明韩国地方自治团体至少具有国家权力特定属性,韩国地方自治与央地分权的这种定位,成为其地方自治与央地分权确立宪法地位、确证宪制法理、确定宪治方式、确认行宪机制的基本依据。

  (二)地方自治与央地分权以大陆法系为底色

  作为大陆法系国家,韩国国家主权由中央政府拥有和享有,地方权力是一种从属性权力,其地方自治团体,是中央政府通过法定程序授权而设的地方权力机关,其权力源于中央。

  另一方面,韩国现行地方自治“是以西方的地方自治和地方自治法为基本模型而出台”的。[9]在地方自治中,地方自治导入地方自治团体首长和地方议会议员直选制,这就把地方选民的民意因素嵌入了地方自治权。地方自治的这种嵌入式的直选机制,使得地方自治机构权看起来通过选票和票决获得了另一法源,即当地选民的权利让渡性授予。

  韩国地方自治团体的这种双重授权,使得地方自治团体承担着双重角色,它既是中央政府在特定地域的权力配置和事务代理,经常受中央政府授权委托行使治权;另一方面,它又是相应地域选民的受托人,与这些选民之间存在委托-代理关系,服务和实现这些选民的利益。韩国地方自治团体的双重角色,使得其在处理中央与地方事务时,似乎处于两种不同的政治逻辑和取向的支配之下。

  不过,韩国地方自治权的这种纠结,可以置于不同法系下予以释解。在不同的法系下,地方治理权具有不同的法源。英美法系基于自然契约论,认为自治权是人之为人固有的天赋权利,地方自治或者国家治理,不过是这种权利的实现形式,因此,对于地方自治机关及其成员的选举授权,实际上是人民自治权的让渡,这一让渡和授权相对中央政府授权,具有优先性。相形之下,大陆法系基于人民主权理论,认为国家权力为全体人民所有,特定地域为国家有机组成部分,其治权为国家主权赋予,中央政府委托并且监管地方治理机构依法实施,地方治理权力及其机构产生和变动必须经过全体人民同意。因此,中央政府授权优先于当地居民授权,地方自治与央地分权的地方逻辑和取向应该服从于中央逻辑和取向。

  从韩国《宪法》和《地方自治法》来看,其地方自治与央地事权划分显然遵循大陆法系的法理,任何违背国家主权意志和宪法法律,由此可能产生离心倾向的地方保护主义,甚至可能与多党竞争机制结合,酿成政党政治地方化的现象,在法律上一般被视为非法,由此显示,韩国地方自治与央地分权具有强烈的大陆法系底色。

  (三)地方自治与央地分权的主导仍然是中央政府

  韩国具有中央集权的深厚传统,自李朝上溯1000多年,就开始实行中央集权的国家治理体制。目前,虽然韩国地方自治在一定程度上得到发展,但是,强大的中央政府仍然处于主导控制地位。

  目前,虽然韩国法律规定中央政府与地方自治团体之间互不隶属,但是,实际上,中央政府与地方自治团体之间突出表现为垂直的上下级关系。[10]因此,总体来看,韩国中央授权的法系特征、中央集权的体制性特征、强势政府主导治理的机制性特征,使得中央政府在地方自治与央地分权运行中起着主导作用。相形之下,地方直接选举机制的嵌入和运行,虽然使得韩国国家治理时而出现国家结构体制与政治运行机制的纠缠甚至抵牾,但是,韩国对于地方自治与央地事权划分的中央控制机制,一直处于强势地位,由此使得韩国以地方自治为载体的央地分权,本质上不过是一场以中央政府为主导的自上而下的行政改革运动。

  (四)地方自治与央地分权具有多重二元结构

  韩国地方自治具有广域地方自治与基础地方自治、地方行政与地方议会、自治团体与自治居民等等多重二元结构性。

  广域与基础地方自治并存,是韩国地方自治二元结构的地域性体现。韩国地方自治与央地分权以广域地方自治和基础地方自治来实际承担。

  地方行政与地方议会并存,是韩国政治体制在地方自治这一微观层次上的体现。地方行政是韩国地方自治团体的执行机构,地方议会是地方自治事务的立法和监督机构。地方自治法在两者之间构建了特定的制约关系。

  地方团体自治与地方居民自治并存。团体与居民构成了韩国的地方自治主体。地方自治团体是地方自治的主体,这样的自治机构类似于层级性和行政性地方政府。[11]这种自治通常被称为团体自治。而在地方自治中,基于自发组织的自治团体(机构);来处理日常生活事务和地方问题,对于表决结果负责,并不受其他组织或者意志左右的自治主体。这种自治,通常被称为居民自治。

  在韩国地方自治中,两种主体实际并存,两种自治交叉运行。

  韩国地方自治的多重二元结构,使得韩国地方自治与央地分权的确立、运行和实现充满了多方复杂变量,也使得地方自治与央地分权制度均衡和国家治理均衡相当困难,需要对于地方自治与央地分权制度设计、安排和运行进行多方面考虑和协调。

  五、韩国地方自治与央地分权的启示

  (一)以地方自治为载体的央地分权,需要中央与地方、政府与社会诸多方面达成高度的认知共识,形成自治与分权的思想基础

  20世纪40年代以来,韩国的主政者不断更替,这些主政者关于央地分权和地方自治的思想认知发展变化和差异很大。同时,韩国中央与地方关于自治的共识程度也很低。1991年以来至今,韩国地方自治恢复已有20多年,有关地方自治与央地分权的争议一直持续,相关各方认识和主张相去甚远,从而使得地方自治与央地分权踟蹰不前。

  韩国地方自治与央地分权共识性薄弱,与韩国历史发展和政治文化变迁密切相关。韩国的社会文化和政治意识中蕴含和传承着较为浓烈的儒家传统政治文化和价值观。另一方面,“二战”后,韩国对于西方国家治理制度和机制的移植,致使西方价值观对于社会政治产生相当影响。因此,韩国政府面对地方自治与央地事权划分这类问题时,既受中央集权等传统文化观念影响,又受西方价值观的浸淫,“他们一开始就以自己的政治文化为基础,选择已有的居民自治要素和团体自治要素,混合着采纳和管理”,[12]由此使得社会政治价值观念杂糅混合,而在地方自治与央地分权过程中,不同文化价值难以达成共识,进而使得地方自治跌宕起伏、央地事权划分变动不居。

  这些表明,央地事权划分不仅涉及政治经济关系调整,而且涉及文化价值观念变化,而以地方自治为载体的央地分权,由于其切入点是地方自治,往往更加需要央地和方方面面达成高度认知共识,构建稳固的思想基础。

  (二)对于自治地方进行类型划分时,需要在考虑人口和地域规模的同时,特别着眼于经济社会发展的差异性和均衡性,以此划分地方自治类型和央地事权

  80年代中后期,韩国国内地区发展不平衡的问题逐步显现,首都首尔集中了约四分之一的全国人口、62.2%的全国存款、61.4%的所得税。集中体现了人口和资本过度集中,财政收支权责在央地之间划分不合理状况。

  为此,地方自治与央地分权的要义之一,就是促进区域发展均衡,实现经济社会公平发展。韩国2003年制定并颁布的《地方分权特别法》《国家均衡发展特别法》《新行政首都建设特别措施法》以及当下实施的一系列措施,都体现了通过地方分权与自治促进区域均衡发展的深刻内涵。[13]

  不过,韩国《地方自治法》在对地方自治进行类型划分时,依据的标准主要是地域规模、城市人口和治理层级。在央地分权方面,赋予广域自治地方以更大决策权。但是,实践表明,这种自治类型划分在促进区域经济社会均衡发展方面的效应却不尽如人意。据此可知,对于自治地方进行类型划分时,需要着眼于经济社会发展的差异性和均衡性,以此为据,划分不同的自治地方。

  (三)以地方自治为路径的央地分权,需要清楚把握国情政情,深刻认识本国制度与外来制度的属性和异同,在实践中有机融合不同制度机制

  “二战”以后,朝鲜半岛分裂,加上其他因素的影响,韩国中央集权体制得到进一步加强。另一方面,经济社会文化等等迅速发展,构成了有效实施地方自治和合理划分央地事权的强大动力。

  基于这些国情政情,韩国政府导入欧洲地方自治制度,以地方自治为抓手,实现央地分权,从而形成了单一制中央集权体制下的多重混合体制机制,赋予地方以发展和治理的积极性。同时,韩国政府亦导入和创设的宪法法院、国家监督、司法监督等制度,较好地确保了中央对于地方的控制权。比较成功地融合了不同制度机制。另一方面,韩国政府导入的地方直接选举制度和公民政治参与制度,在实践中与既有制度的融合却不尽如人意,或者一定程度上酿成政党政治地方化现象,或者遭遇公民冷淡对待。韩国的实践表明,只有准确把握不同国家结构形式下地方自治的差异性,清楚认识本国制度与外来制度的法理异同性,尤其是准确把握从外部导入的地方自治制度的基本属性和特性,有机融合本国制度与外来制度机制,才能实现合理合法有效可行的制度和治理创新。在我国改革开放的实践中,韩国的实践探索,也许能够给予我们不同方面的启发。

  (四)以地方自治为载体的央地分权,需要在确保中央权威的同时,强化央地沟通协调机制

  央地分权本质上是要调整中央与地方、政府与社会之间的利益关系,这种利益关系的调整,需要在确保中央政府政令畅通的前提下,强化中央政府与地方政府之间的沟通协调。韩国地方自治,尤其是90年代的实践,就此具有相当的启发性。韩国设计和安排的法律和机制,有效地实现了中央政令的有效统一性。另一方面,20世纪90年代地方自治重启后,央地之间的沟通和协调机制建设却相对滞后,司法裁判制度建设亦相对落后,加之其他方面主客观因素影响,使得地方自治的制度设计以及颁布的相关法律和规定,多为中央政府的单方面决定,与地方沟通和协商不够充分,相关地方自治缺乏配套制度机制,由此使得这一时期中央政府若干决策和实施发生错失,使得制度创新效能未如人意。

  这些表明,央地分权背后的利益分割和事权划分,需要央地以及利益相关者之间的有效沟通与协商来确定。同时,由于各方利益内容、利益认知和实现形式具有经济社会发展性,因此,这种沟通和协调也需要不断发展和强化。

  (五)地方自治为载体的央地分权,需要创造条件强化公民参与治理的积极性和公共理性

  韩国《地方自治法》赋予地方自治团体以较大权限,但是,对于自治地方居民的权利规定却相对单薄。

  在实践中,韩国的地方自治团体发挥着主导作用,而关于公民参与治理的法定权限,《地方自治法》虽然在一般权利义务之外,特别规定了居民监督请求权。[14]但是,由于缺乏诸多条件,这些权利往往难以落实,而使得居民自治呈现弱势,由此使得地域居民行为呈现极化倾向。一方面,公民参与地方自治事务积极性低下,对于地方自治事务态度冷漠,对于地方自治团体及其首长缺乏信任,政治参与精神萎靡不振。在现实生活中,人们对于自身生活与地方自治的关系缺乏自觉意识,例如在选举方面,人们往往更关注国家大选,而对地方选举不甚关心,甚至对地方选举候选人毫不知情。[15]另一方面,公民在地方自治参与中呈现某些不成熟现象,以至于产生某些公民政治参与工具化、利益集团化、行为短期化、诉求地方化和过分市场化等异化倾向。[16]

  韩国地方自治中公民参与的这种极化现象,不仅迟滞了地方自治的健康发展,也在一定程度上可能扭曲央地合理分权。

  由此可见,地方自治基础上的央地分权的健康合理运行和发展,不仅需要地方政府或自治组织的积极性,而且需要努力创造多方面条件,激发和调动公民参与治理的积极性,强化培育地方自治与央地分权的社会资本,培养现代理性公民成熟的国家意识和自治意识,提升地方居民公共参与和自我管理水平,以便其在地方自治的情境下更好地把握国家利益、地方利益与自身利益的关系。

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