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监督权力,保护权利,实质化解行政争议

——以行政诉讼法立法目的为导向的行政案件审判思路
发布时间:2017/11/30作者:郭修江 来源:法律适用

摘要:在审理行政案件的过程中,要按照行政诉讼法的规定,对被诉行政行为的合法性进行全面审查、不受原告诉讼请求和理由的限制;在此基础上,依法充分保护公民、法人和其他组织的合法权益,让受到被诉行政行为侵害的合法权益得到切实的补偿或赔偿;在审理和裁判过程中,要选择最有利于纠纷解决的审理和裁判方式,实质化解行政争议。


  摘要:在审理行政案件的过程中,要按照行政诉讼法的规定,对被诉行政行为的合法性进行全面审查、不受原告诉讼请求和理由的限制;在此基础上,依法充分保护公民、法人和其他组织的合法权益,让受到被诉行政行为侵害的合法权益得到切实的补偿或赔偿;在审理和裁判过程中,要选择最有利于纠纷解决的审理和裁判方式,实质化解行政争议。

  关键词:化解行政争议保护公民权利监督依法行政

  修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“行政诉讼法”)第1条[1]确立了行政诉讼法的三大立法目的:解决行政争议、保护公民权利和监督依法行政。如何在监督权力、保护权利、化解争议三者之间找到平衡点,让三个目的有机结合,同时在每一个行政案件中得到实现,这是司法实践最难以把握的问题。

  一、监督行政机关依法行政为基础

  (一)坚持合法性审查原则不动摇

  行政诉讼法之所以能够从民事诉讼法中分离出来,成为一个独立的诉讼制度,核心是行政诉讼肩负着监督行政机关依法行政的重任。修改后的行政诉讼法不仅在行政诉讼法的目的中进一步强调监督行政机关依法行政,同时在总则的基本原则部分,继续坚持和强化合法性审查原则。[2]合法性审查原则是所有行政案件、贯穿行政诉讼全过程的基本原则。人民法院审理每一起行政案件,都要全方位贯彻执行合法性审查原则。修法过程中,有人主张取消合法性审查原则,只有撤销之诉适用合法性审查原则,其他类型的行政诉讼不适用,该观点最终未被立法机关采纳。

  应当注意的是,行政诉讼法规定的监督是全方位的监督,不受原告诉讼请求和理由的限制。一旦被诉行政行为确定之后,人民法院对被诉行政行为的审查是全面的、彻底的,不仅要对原告提出质疑的部分进行审查,对原告未提出质疑的部分也要进行审查,发现被诉行政行为的合法性存在问题,原告坚持不提异议的,人民法院要主动审查并予以指正。之所以如此,是因为行政诉讼的对象被诉行政行为原则上都直接与国家利益、公共利益相联系。即便是在民事诉讼中,如果涉及国家利益、公共利益、他人合法权益的,人民法院也要全面审查,不受原告诉讼请求和理由的限制。因此,行政诉讼中全面审查被诉行政行为的合法性原则,与民事诉讼法规定是相通的,两者并不存在矛盾,只是民事诉讼中的例外规定,在行政诉讼中成为普遍原则而已。

  (二)明确被诉行政行为是行政审判的第一要务

  行政诉讼区别于民事诉讼的本质特征是,行政诉讼在解决争议保护合法权益的同时,还肩负着对被诉行政行为合法性的监督职能。行政诉讼的所有活动都须紧紧围绕着被诉行政行为的合法性展开。离开被诉行政行为,行政诉讼将失去目标和方向。因此,行政诉讼的第一要务是明确被诉行政行为。从行政诉讼的立案条件开始,就离不开被诉行政行为。起诉人提起行政诉讼的法定条件之一是,要有明确的诉讼请求和事实根据。在行政诉讼中,什么是明确的诉讼请求?就是要有明确的被诉行政行为。只有明确被诉行政行为之后,才谈得上原告资格、被告适格、诉讼请求和事实根据、受案范围、管辖、是否超过起诉期限、是否属于复议前置的案件等一系列起诉条件问题。明确被诉行政行为,是行政诉讼程序的起点,也是裁判的终点,判决结果必须对被诉行政行为的合法性做出评判。例如,征收土地是一个系列行政行为,包括市政府请示征地的报告、省政府的征地批复、发布征收公告和征收补偿方案公告、征收补偿决定或协议、强制搬迁等一系列行政行为。当事人笼统以征收土地行为为被诉行政行为,人民法院无法对相关起诉条件进行审查。在此情形下,人民法院应当按照《行政诉讼法》第51条[3]的规定,对当事人给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。经指导和释明,当事人仍不能明确被诉行政行为的,人民法院可以以诉讼请求不明确为由,裁定不予立案或驳回起诉。类似的情形还有国有土地上房屋征收行为,这个行为也是一个系列行为,包含征收之前的公共利益项目的立项审批、用地批复、规划审批、违法建筑和临时建筑的甄别,以及征收决定和征收补偿方案、征收补偿决定或协议、违法强制拆除等许多行政行为。行政协议行为同样是一个系列行政行为,包含签订协议行为、不依法履行或未按约定履行协议行为、单方解除协议行为、单方变更协议行为等。当事人对此类系列行政行为笼统提起行政诉讼的,属于被诉行政行为不明确的情形,一审时需要法官履行指导和释明义务,由起诉人明确被诉行政行为。

  (三)全面审查被诉行政行为的合法性

  人民法院审理行政案件,与民事案件的审理最大的不同在于全面审查被诉行政行为的合法性,不受原告诉讼请求和理由的限制。所谓全面审查,就是指一旦确定被诉行政行为案件受理后,人民法院要围绕被诉行政行为合法性的所有要件,进行全方位的审查,不受原告诉讼请求和理由的限制。人民法院应当根据《行政诉讼法》第70条的规定,[4]并结合被诉行政行为应当适用的相关法律、法规的具体条文,对被诉行政行为认定事实的主要证据是否充分,适用法律、法规、规章以及其他规范性文件是否正确,是否违反法定程序或者违反正当程序原则,是否超越职权,是否存在滥用职权或者明显不当的情形等,进行逐一、全面审查,不得发现被诉行政行为一处违法,就终结案件的审理程序,判决撤销被诉行政行为。通过审理发现被诉行政行为存在的所有违法问题并予以指出。行政审判的结果,不仅是要让行政机关知道被诉行政行为错在哪,有哪些错误,还要尽可能让行政机关知道为什么错,今后怎样做才是合法正确的,以此达到监督、引导行政机关依法行政的目的。

  应当注意的是,全面审查被诉行政行为合法性,是法官审理行政案件心中的一条主线,在审理所有行政案件过程中,并非要对被诉行政行为合法性构成要件的所有方面,事无巨细都审一遍,也不需要在裁判文书中对各个要件都予以论述。实际审理案件过程中,应当结合案件实际,主要针对当事人各方争议的、与被诉行政行为合法性相关联的焦点问题,展开法庭调查和法庭辩论;对于各方无争议,且明显不存在违法情形的相关要件,无需进行审理和评判。相反,对于与被诉行政行为合法性相关联,当事人各方未提出异议,经法官审查认为可能存在违法的要素,则应当通过指导和释明,将其纳入争议焦点进行审理。若经指导和释明,当事人仍不愿纳入争议焦点的,则法官应当依职权主动审查,庭审中要求负有举证义务的一方举证证明,请另一方质证、辩驳,并在裁判文书中予以详细阐述。

  二、保护公民、法人和其他组织合法权益为底线

  行政诉讼说到底还是一个利益之诉。原告起诉的目的根本上是为让被违法行政行为侵犯的合法权益得到恢复、救济。从这个角度讲,监督行政机关依法行政仅仅是行政诉讼的手段。在完成对被诉行政行为合法性审查、监督职责后,行政审判需要考虑的第二个问题就是要尽可能使原告一方受到损害的合法权益得以恢复和救济。公民、法人和其他组织的合法权益包含两个方面:一是行政行为过程中的程序性权利,二是实体上的合法权益。程序性权利的保护,包含在对被诉行政行为合法性审查的监督目的中。行政程序中没有给予当事人陈述、申辩等程序性权利的,属于行政行为违反法定程序或者违反正当程序原则的情形。因此,程序性权利的保护不在保护公民、法人和其他组织合法权益这一目的中考虑。保护公民、法人和其他组织合法权益目的,仅仅考虑对当事人实体合法权利的保护问题。正因如此,关于保护公民、法人和其他组织合法权益的诉讼目的,涉及的主要问题应当是行政赔偿、行政补偿问题。

  (一)充分保护公民、法人和其他组织的合法权益

  《国家赔偿法》第34、36条[5]对人身权、财产权受到损害的赔偿范围和标准作出明确规定。行政赔偿在赔偿程序上适用行政诉讼法,但在赔偿范围和标准上要适用国家赔偿法的规定。在人身损害赔偿方面,行政赔偿除赔偿医疗费、护理费、误工费、残疾生活辅助具费、康复费、继续治疗费用、丧葬费以及伤残补助金、死亡赔偿金、被扶养人生活费等直接损失予以赔偿外,致人精神损害,造成严重后果的,还应当支付相应的精神损害抚慰金。在财产损害方面,能够恢复原状的恢复原状;不能恢复原状的,按照损害程度给付相应的赔偿金,并返还原物,财产灭失的,给付相应的赔偿金;物品已经拍卖或者变卖的,给付拍卖或者变卖所得的价款,变卖价款明显低于财产价值的,应当按照物品的市场价值给予相应的赔偿金;违法吊销许可证和执照、责令停产停业的,赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支;责令返还金钱或者支付款额的,还应当支付银行同期存款利息;造成其他损失,按照直接损失给予赔偿。应当注意的是,国家赔偿法规定的赔偿范围和数额标准,其核心是要通过国家赔偿足以弥补当事人的全部实际损失。只要是属于因违法行政行为造成的当事人合法利益的实际损失,均属于直接损失的范围,人民法院都应当判决行政机关予以赔偿。

  落实行政诉讼法合法权利的保护目的,要注意克服两种错误倾向。一是以国家财力有限为由,对应当赔偿的损失不予赔偿。要克服国家赔偿不同于民事赔偿,应当实行有限赔偿的错误观点。二是以保护公民权利为由,无限制地满足当事人不合理、不合法的赔偿诉求。国家赔偿或者补偿,只能对合法权益受到行政行为侵犯的合理、合法的实际损失予以赔偿或补偿,对于不合理、不合法的赔偿或补偿诉求,人民法院应当坚决不予支持。

  (二)正确理解原告对损失承担举证责任原则

  《行政诉讼法》第38条第2款规定,[6]在行政赔偿、行政补偿案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因此,原则上原告应当对损失的大小、多少承担举证责任,如果原告举证不能,应当承担败诉的后果。但是,审判实践中往往会出现,由于被告未经勘验强制拆除原告的房屋,或者未经清点、登记造册强行将原告的物品予以清除,原、被告双方对损失均不能举证的情形。在此情形下,一些法官片面理解行政诉讼法的规定,简单以原告举证不能为由,判决驳回其行政赔偿诉讼请求,这种判决的理由和结果都是不正确的。根据《行政诉讼法》第38条第2款后半句规定,因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。行政机关违反法定程序,在强制执行过程中未进行现场勘测,未履行对物品的清点、登记造册法定职责,造成原告举证不能的,应当由被告承担举证责任。由于报告未留下任何能够证明物品损失情况的记录或者其他资料,实际上被告在法庭上也无法举证证明原告的损失究竟有哪些、损失数额有多大。但是,根据生活经验和逻辑推理,原告的财产损失肯定是存在的,在此情形下,法官就不能简单以原、被告均不能举证证明损失大小为名,驳回原告的行政赔偿诉讼请求,而是应当根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第54条规定,[7]遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,全面、客观、公正地对原告提出的赔偿请求逐项进行分析判断,通过法官自由心证,合理酌定其损失赔偿数额。例如,被告将原告正在居住的房屋违法予以强制拆除,造成屋内损失无法证明,法官就可以根据原告提出的行政赔偿请求,结合原告家庭收入状况,一项一项进行审查。原则上,原告提出的凡是根据其家庭经济状况和当地群众普通家庭正常生活居住情形下可能会有的各类物品,均应当予以认可,物品的价格可以结合市场价格适当折旧予以计算,酌定损失判决予以赔偿。对于原告提出超过当地普通家庭生活所需、超过其家庭实际经济能力、数额巨大,且无法依靠生活经验和逻辑判断作出推论的特别财产损失,原告负有证明在强制拆除时,其家里确实存在该物品以及该物品来源的证明义务。如果原告举证不能,推定该项巨额财产损失不存在,不予赔偿。

  (三)正确理解直接损失的范围

  国家赔偿法坚持直接损失赔偿原则。[8]实践中,对于直接损失的理解确实难以把握。笔者认为,凡是由行政行为造成的合乎情理的实际损失和必得利益,均应当属于直接损失的范围。结合不同情况,下列情形均应当属于直接损失范畴:第一,行政机关采取野蛮强制拆除违法建筑造成当事人可回收的废旧建筑材料损失。行政机关超越职权、违反行政强制法规定的强制手段与目的相适应原则,采取野蛮方式强制拆除违法建筑、到期临时建筑,造成原本通过合法、适当方式拆除可以回收再利用的废旧建筑材料的损失,应当按照废旧建筑材料的市场价格计算损失总额,判决行政机关予以赔偿。第二,当事人通过行政补偿能够获得的奖励等必得利益。例如,一些地方通过地方性法规、规章以及征收补偿方案明确规定,被拆除房屋不满45平方米的,补偿安置时按照45平方米予以安置,高于45平方米低于60平方米的部分按照成本价支付购房款。还有一些地方规定,被征收人选择货币补偿的,给予市场评估价格30%的奖励。这里的不足45平方米和45-60平方米之间的差价补贴,以及30%的奖励,都是被征收人作出选择后能够获得的必得利益,应当属于直接损失,必须予以一并赔偿。第三,利息损失应当足以弥补当事人的损失。《国家赔偿法》第36条第7项规定,返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱,解除冻结的存款或者汇款的,应当支付银行同期存款利息。《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第15条规定,《国家赔偿法》第36条第7项规定的银行同期存款利息,以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的1年期人民币整存整取定期存款基准利率计算,不计算复利。应当返还的财产属于金融机构合法存款的,对存款合同存续期间的利息按照合同约定利率计算。应当返还的财产系现金的,比照本条第1款规定支付利息。在严格执行上述法律和司法解释规定的同时,对于实物型财产损失,因按照受损失时的时间点进行价值评估,行政机关当时未支付赔偿款,时隔若干年后支付,会产生相应的利息损失。此时,原则上按照同期银行存款利息计算损失。但是,如果因物价上涨等因素,按照同期银行存款利息不足以弥补当事人损失的,也可以按照同期银行贷款利息计算损失;同期银行贷款利息仍不足以弥补损失的,可以对涉案物品按照赔偿时的时间点进行市场价值评估确定赔偿额。之所以作出上述变通,其基本理念是要让当事人获得足额赔偿,当事人拿到的赔偿款要足以回购失去的物品。

  行政诉讼法只有让当事人的损失得到切实补偿或者赔偿,才能真正体现保护公民、法人和其他组织合法权益的基本理念,也才能实质化解行政争议。

  三、选择最有利于纠纷解决的审理和裁判方式

  化解行政争议是行政诉讼的最终目的。一个诉讼制度如果不能够定纷止争,这个制度注定是不能走远的。所有诉讼,包括人民法院、法官的存在价值,就是要化解争议。解决纠纷,这是现代司法制度存在的最基本理由,行政诉讼制度亦不能例外。修改后的行政诉讼法不仅在行政诉讼目的上增加“解决行政争议”的内容,而且在立案、审理、判决的各个环节,都相应增加有效解决行政争议的具体制度措施。

  (一)立案阶段的释明义务

  《行政诉讼法》第51条第3、4款规定,当事人提交的起诉状内容欠缺或者有其他错误的,人民法院应当予以指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的起诉状内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接受起诉状。对于不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。根据上述规定,行政诉讼不同于民事诉讼,起诉阶段对当事人的指导和释明,是人民法院的法定义务。不依法履行指导和释明义务,将要承担法律责任。起诉阶段的指导和释明,主要是针对起诉状的内容欠缺或者其他错误进行指导和释明。《行政诉讼法》第49条规定,提起行政诉讼,应当符合下列条件:(一)原告是符合《行政诉讼法》第25条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。人民法院应当围绕起诉条件开展指导和释明工作,尤其要围绕着如何能够实质化解行政争议进行指导和释明,被诉行政行为不明确的应当要求其进一步明确,要尽可能引导当事人起诉最有利于涉案纠纷解决的被诉行政行为提起诉讼;对当事人起诉被告不适格的,要引导当事人起诉适格被告,未经释明不得对当事人的起诉不予立案或驳回起诉;对当事人起诉缺乏事实根据的,要引导当事人予以明确,确实无法明确的才可以裁定不予立案;对不属于本院管辖的案件,要向当事人释明有管辖权的法院名称、地址等,指引其向有管辖权的法院起诉;对可以通过一并提起行政赔偿诉讼、一并提起民事诉讼、一并申请对规章规定进行审查,通过一并审理能够更有效实质化解行政争议的案件,应当引导当事人一并提起相关诉讼。

  (二)审理阶段的化解争议制度

  修改后的行政诉讼法规定了更多有利于行政争议实质化解的审理方式,人民法院在审理行政案件的过程中,要善于运用这些法定的审理方式,有效化解行政争议。简要介绍以下三种方式。

  1.一并审理民事争议制度

  《行政诉讼法》第61条第1款规定,[9]在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。一并审理民事争议制度,是行政诉讼法赋予人民法院行政审判的特殊权力,其目的就在于彻底有效化解争议。行政案件越来越多的是涉及当事人重大民事权利的案件,表面上是被诉行政行为的合法性问题,而实质的争议则是行政行为参与的民事权利归属问题。对当事人申请一并解决民事纠纷的,人民法院应当根据当事人的申请,对相关民事纠纷依法作出裁判,并根据基础民事纠纷裁判结果,在对被诉行政行为进行合法性审查的基础上,一并对行政案件依法作出判决。如果当事人对基础民事争议另行提起民事诉讼的,人民法院应当中止行政案件的审理,民事案件终审判决后恢复审理,并依据终审民事判决结果作出行政判决。

  但是,行政诉讼法对当事人各方均不申请一并审理,也不另行起诉解决民事纠纷的情形下,人民法院应当如何处理,未作明确规定。实践中,一些法官认为,当事人不申请一并审理,也不另行起诉解决民事争议的,民事争议相关事实和法律效力问题属于另一个法律关系,不属于行政诉讼的审理范围,人民法院可以仅对被诉行政行为的程序性问题进行审查,并据此作出判决。笔者认为这种观点是错误的,不符合《行政诉讼法》第6条关于全面审查被诉行政行为合法性的基本原则。根据合法性审查原则,人民法院审理行政案件,对涉及被诉行政行为合法性的相关民事争议事实及其法律效力问题,亦应当予以审查认定,只有对不涉及行政行为合法性的履行争议不予审查认定。举例说明,甲、乙双方签订房屋买卖合同,甲依据合同将涉案房屋变更登记至自己名下。乙提起行政诉讼,请求撤销变更登记行为。理由是双方的房屋买卖合同是甲伪造的。行政诉讼中,甲或乙对房屋买卖合同纠纷一并或另行提起民事诉讼,人民法院应当一并就民、行政争议案件进行审理和判决,或者中止行政案件审理等待民事终审判决结果。如果甲、乙双方均不申请一并解决民事争议,根据合法性审查原则,人民法院对与被诉行政行为合法性直接相关联的事实,必须予以全面审查并作出法律判断。上例中的变更登记行为是否合法,直接的事实根据是甲、乙双方是否存在一份真实有效的房屋买卖合同,对这一基本事实,人民法院必须审查认定。但是,对甲乙双方房屋买卖合同是否存在乙方未全部支付价款,是否按期交房,是否需承担违约责任等履行争议,与变更登记行为的合法性无关,不属于行政诉讼的审查范围,双方有争议,应当另行提起民事诉讼解决,行政案件的判决结果,对之后的民事履行争议诉讼具有拘束力。

  2.行政调解制度

  修改后的《行政诉讼法》第60条[10]仍然保留行政案件不适用调解原则,但是,对可以调解的适用范围作出更为宽泛的规定。即,除行政赔偿、补偿案件外,行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件都可以适用调解。行政机关享有自由裁量权的案件十分广泛,自由裁量不仅是指行政行为结果的裁量,也包括行政机关在涉及事实认定时的裁量权。例如,税收案件中,关于纳税税率通常是羁束的行政行为,不适用调解。但是,涉及法律或政策不明确的、有争议的应纳税事项时,税务机关具有自由裁量权,对该部分金额是否进入应纳税数额,人民法院可以组织双方进行调解。因此,行政案件适用调解的范围可以说无处不在。当然,根据行政诉讼法的规定,行政案件的调解应当遵循自愿原则,不得违背双方的真实意思表示,不得胁迫、以判压调,行政调解的利害关系各方当事人均应当参与调解,真实表达各自的意见。行政调解还要坚持合法原则,不同于民事调解,行政调解中行政机关一方的调解权限不是无限的,必须限定在法定的范围之内,行政机关对财政利益的处分权必须受法律、法规、规章以及其他合法的规范性文件的约束,不能在行政调解中无原则地向对方当事人输送非法利益,人民法院更不能为这种非法利益输送背书。行政调解要遵循不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的原则。行政案件处理的是公共事务,必然涉及国家利益、公共利益,调解过程中决不允许以牺牲国家利益、公共利益或他人合法权益为代价,要充分考虑调解结果对国家利益、公共利益、他人合法权益的影响,调解方案必须优先保护国家利益、公共利益,必须确保调解方案能够最大限度地降低社会成本的支出,尽可能以最少的社会财富的损失,实现各方的共赢。调解达成协议后,应当制作调解书,调解书送达各方当事人发生法律效力,一方不履行,另一方可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行。行政调解制度适用范围扩大,实践中更多地以调解书替代过去的协调和解后的准予撤诉裁定,有利于调解协议内容的最终实现,有利于对协调和解活动合法性的监督制约。

  3.一并审查规范性文件制度

  公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定规章以下的规范性文件不合法,在第一审开庭审理前、有正当理由也可以在法庭调查中,一并请求对该规范性文件进行审查。[11]人民法院审查后认为规范性文件与上位法相抵触的,应当直接依据上位法对被诉行政行为的合法性作出判断,在裁判说理部分对不适用该规范性文件理由予以充分说明,并依据《行政诉讼法》第64条规定,在判决主文中建议规范性文件的制定机关作出处理,接受建议的制定机关应当将处理结果书面告知建议的人民法院。对于规范性文件符合上位法规定,能够作为判断被诉行政行为合法性根据的,人民法院亦应在判决说理部分详细说明理由,并依照《行政诉讼法》第69条规定,在裁判主文部分判决驳回原告提出的不适用该规范性文件的诉讼请求。一并审查规范性文件,对于化解类案纠纷具有更加高效、及时的作用。

  (三)更有利于纠纷实质化解的判决方式

  修改后的行政诉讼法对各类判决方式进行类型化的规定。判决方式类型化,是对法官作出各类行政判决的法定适用条件作出明确规定,人民法院应当按照有利于行政争议解决的立法目的去理解和适用各类不同类型的判决方式。判决方式的类型化不同于德国、日本和我国台湾地区行政诉讼法规定的诉讼类型化。诉讼类型化是根据原告的诉讼请求不同,分别规定不同的起诉条件、审查方式和判决方式,判决结果受当事人诉讼请求的限制和制约。我国行政诉讼法规定的判决方式类型化,只是对法官判决作出各类判决法定条件的规定,法官采取何种类型的判决方式作出判决,不受原告诉讼请求和理由的限制。判决方式的类型化相对于诉讼类型化,不会因为原告诉讼请求错误而判决驳回原告诉讼请求,更有利于行政争议的实质化解。在当今中国,我们需要做的不是追随德国、日本和我国台湾地区诉讼类型化的解决问题方式,而是要把我国现行行政诉讼法规定的判决方式类型化的优势充分发挥出来,细化各类判决方式的适用条件,从而达到既能够实现精细化审判,又能够克服诉讼类型化不足,实现简约程序、有效保护当事人合法权益,实质化解争议的诉讼目的。

  1.驳回原告诉讼请求判决替代维持判决

  修改后的《行政诉讼法》第69条[12]规定的驳回原告诉讼请求判决的法定条件是:行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立。该条件实质是被诉行政作为合法的认定条件。也就是说,只有行政行为完全合法,符合修改前的行政诉讼法维持判决条件的,人民法院才可以判决驳回原告诉讼请求。这一规定实际上是以驳回原告诉讼请求判决替代旧法中的维持判决。而《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条规定的判决驳回原告诉讼请求的条件要宽松得多,与修改后的《行政诉讼法》第69条规定不一致,新法实施后应当不再继续适用。反过来说,凡是行政行为存在违法,哪怕是过去认为属于瑕疵的,也不能再判决驳回原告诉讼请求,而是要依法判决撤销或者确认违法。修改后的行政诉讼法,通过提高判决驳回原告诉讼请求的法定条件,加大对被诉行政行为的监督力度,满足当事人监督行政机关依法行政的诉求,实现有效化解行政争议的目的。

  2.撤销判决同时可以判决重新作出行政行为

  撤销判决适用于被诉行政行为存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当六种违法之一的情形。人民法院判决撤销被诉行政行为,当事人的权利义务是否回到撤销前的状态?这个问题一直是行政诉讼法实践未解决的问题,也是决定判决撤销后行政机关是否可以重新作出行政行为的关键因素。我们理解,撤销判决的法律后果应当根据案件的实际情况确定:一是生效行政判决彻底否定被诉行政行为认定的事实,认为被诉行政行为完全没有事实根据或法律依据,撤销被诉行政行为意味着原告的合法权利恢复到被诉行政行为作出之前的状态。二是生效行政判决撤销被诉行政行为,理由是行政行为认定的主要事实不清、证据不足,或者是作出被诉行政行为的程序违法、适用法律错误、超越职权等,判决在实体上只是对被诉行政行为的合法性作出判断,并未对原告主张的权利是否合法作出判断,且判决作出后仍需要行政机关依法重新作出处理。这种情况下,原告主张的权利并不能当然地回到被诉行政行为作出之前的状态。也正是因为如此,《行政诉讼法》第70条明确规定,行政行为被撤销的同时,人民法院可以判决被告重新作出行政行为。即便人民法院没有同时作出限期重作判项,作为享有相应处理权限的行政机关对存疑事项也有重新进行调查、作出处理的法定职责义务。正确理解《行政诉讼法》第70条规定后,人民法院作出撤销判决时,应当更加注重判决理由的阐述,对于完全没有事实根据的行政行为,应当在说理部分直接阐明被诉行政行为撤销后原告的权利恢复至撤销之前的状态;确需行政机关继续作出处理的,则应当在撤销被诉行政行为的同时,判决被告限期重新作出行政行为。只有这样,判决才符合行政诉讼法实质化解行政争议的目的。

  3.符合确认违法判决适用条件的不得判决撤销

  确认违法判决与撤销判决适用的前提条件都是行政行为违法。实践中对于何时适用确认违法判决,何时适用撤销判决,法官理解不一致,出现判决尺度不统一情况。按照修改后的行政诉讼法关于及时化解行政争议的目的理解,就比较容易统一思想认识。也就是说,凡是符合《行政诉讼法》第74条规定[13]确认违法情形的违法行政行为,人民法院不应当判决撤销,而且从有利于纠纷解决的角度考虑,应当尽可能扩大对确认违法判决适用范围的理解。因为,确认违法可以及时实现案结事了,而判决撤销很可能会产生连锁反应,引发更多争端。例如,对《行政诉讼法》第74条第1款第1项的理解,有的法官认为,行政行为只有在撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害时,才能确认违法保留效力,如果撤销会给善意第三人合法权益的,不属于本条规定的情形。我们认为,法律规定对善意第三人合法权益的保护,目的在于维护交易的安全性,属于公共利益的范畴,涉及第三人合法权益保护的,应当依照该项规定判决确认违法保留效力,[14]不能作出一连串的撤销行为,制造更多的矛盾和纠纷。再如,对《行政诉讼法》第74条第1款第2项的理解,有的法官将“行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的”作狭义理解,认为只有在轻微程序违法的情形下,行政行为的处理结果对原告实体合法权益不产生实际影响的,人民法院才能够判决确认违法保留效力,对于重大明显程序违法,不能适用违法保留效力判决,只能判决撤销重做。这种理解是不符合行政诉讼法关于实质化解行政争议目的的。我们认为,该条的含义之所以强调轻微程序违法,是要加大对被诉行政行为程序违法的监督力度,克服以往按照司法解释规定对轻微程序违法判决驳回原告诉讼请求的情形出现,应当理解为,即便是轻微的程序违法没有对原告实体合法权益产生实际影响的,也应当判决确认违法保留效力。举重不必言轻,严重程序违法未对原告实体合法权益产生实际影响的,当然更要判决确认违法。如果理解为严重程序违法应当判决撤销,则违背行政诉讼法适用确认违法判决方式,减少重复诉讼实质化解争议的立法目的。

  4.履行判决应当尽可能具体明确

  履行判决有两种判决方式,[15]一是判决被告行政机关限期履行法定职责,行政机关具体如何履行法定职责,判决不做限定。另一种判决方式是,直接判决限期行政机关作出某项具体、明确的职责义务。例如,原告请求人民法院判决工商管理部门履行颁发营业执照的法定职责,经审理认为原告申请符合颁证的法定条件,人民法院应当判决被告限期给原告颁发营业执照。如果经审理无法确定原告是否符合颁证条件的,也可以判决被告限期履行审查颁证的法定职责,最终是否颁证由行政机关自行决定。为解决纠纷,行政诉讼法鼓励法官作出限期被告颁发许可证的判决。

  5.给付判决应当作出数额判决

  行政给付判决适用于行政赔偿、行政补偿以及社会保障金支付等金钱给付类案件。根据《行政诉讼法》第73条规定,[16]人民法院审理认为行政机关负有给付义务的,应当判决被告履行给付义务。这里的判决被告履行给付义务,应当是指判决被告限期支付相应的金钱给付数额。对于行政赔偿、行政补偿及社会保障金支付类等金钱给付案件,无论原告是对行政机关作出的金钱给付决定数额不服提起诉讼,还是对行政机关拒绝支付或者不予答复行为提起诉讼,人民法院在审理后认为行政机关负有金钱给付义务的,均应当查明事实后,依法判决被告限期支付特定数额的金钱,而不能不就具体给付数额作出认定,简单判决被告限期履行给付义务。之所以如此,一是金钱数额的认定人民法院具有相应的审判职权,二是只有判决具体数额,行政诉讼才能够切实解决行政争议。

  6.变更判决应当具体明确

  变更判决适用于行政处罚明显不当或涉及款额的案件。[17]对行政处罚明显不当或者涉及款额的案件,人民法院应当适用变更判决,不得判决撤销重做。变更判决突破司法权不得替代行政权的限制,赋予人民法院更大的审判权限,也更有利于行政争议的解决。因此,人民法院不能辜负立法者的期望,在符合变更判决适用条件的情形下,要在查明事实的基础上,依法判决改变被告行政处罚决定或者涉及款额的行政决定,直接作出新的处罚或款额判决,通过变更判决实质化解行政争议。

  7.无效判决的适用条件

  无效判决适用于行政行为存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。行政诉讼的审理对象是被诉行政行为,被诉行政行为违法,通常情况下是判决撤销或者撤销重做。如果符合确认无效判决适用条件的,应当判决确认无效。但是,如果被诉行政行为存在重大且明显违法,同时又符合确认违法判决适用条件的,从有利于行政争议解决的角度考虑,人民法院应当判决确认违法。例如,不具备行政主体资格的不动产登记中心以自己的名义将甲名下的房产错误转移登记至乙名下,后乙又将该房产转让给丙,并依法办理变更登记手续。甲发现后,起诉变更登记行为,因丙系善意取得,撤销甲乙之间的变更登记将损害公共利益,人民法院应当判决确认变更至乙名下的登记行为违法保留效力,不应判决确认无效。维护交易秩序的公共利益和甲的合法权益之间,人民法院应当选择公共利益的保护。另外,我国现行法律关于起诉期限的规定,适用于所有行政行为,法律并没有规定无效行政行为不适用起诉期限。当事人起诉确认被诉行政行为无效的,也要在起诉期限内提起,超过起诉期限裁定不予立案或驳回起诉,这样有利于行政争议的及时解决。

  8.行政协议案件应当分别不同行政行为适用相应判决方式

  行政协议案件说到底属于当事人认为行政行为侵犯其合法权益提起的行政侵权诉讼,其审理对象不是行政合同纠纷,而是行政机关不依法履行、未按约定履行义务的行为,或者行政机关单方变更、解除行政协议的行为。起诉时,当事人必须首先明确其所诉的行政行为是行政协议签订或者旅行过程中的哪一个或几个行政行为。然后,人民法院根据原告所诉行政行为,依照行政诉讼法的规定对其合法性(包括合约性)进行全面审查,并依照行政诉讼法规定的各类判决方式,依法作出判决。〔18〕行政机关在签订行政协议过程中的要约邀请行为、签订协议行为、单方变更或解除协议等行政行为违法侵犯当事人合法权益的,人民法院可以判决撤销该行政行为;行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议义务的,人民法院应当判决行政机关限期履行法定或行政协议约定义务;行政机关在行政协议签订履行过程中的作为或者不作为行为造成当事人合法权益损害的,经当事人依法诉请,人民法院应当依照国家赔偿法的规定,判决行政机关承担行政赔偿责任。在行政诉讼法以及国家赔偿法等行政法律规范未作明确规定,行政协议约定与行政法律规范相关规定不冲突的情况下,人民法院可以依照协议约定判决行政机关承担相应的法律责任;在既没有合法有效的约定,也没有行政法律规范规定的情形下,人民法院可以依据与行政法基本原则不相冲突的民事法律规范依法作出判决。行政协议案件实际上是行政行为侵权争议和行政合同纠纷的竞合,由于《行政诉讼法》第2条规定,行政案件只能是行政行为侵权纠纷,不可能是合同争议,所以,修改后的行政诉讼法将行政协议行为明确为行政诉讼受案范围后,人民法院只能按照行政行为侵权思路审理行政协议案件。如果在行政诉讼中既把行政协议案件看成是行政行为侵权争议,又视为行政合同纠纷案件,或者仅仅把行政协议案件作为合同纠纷审理,人民法院将无法按照行政诉讼法的规定审理行政协议案件,必将造成案件审理和判决思路的混乱,不利于行政协议纠纷的实质化解。

  注释:

  〔1〕《行政诉讼法》第1条规定:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”

  〔2〕《行政诉讼法》第6条规定:“人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。”

  〔3〕《行政诉讼法》第51条规定:“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。”“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。”“起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”

  〔4〕《行政诉讼法》第70条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。”

  〔5〕《国家赔偿法》第34条规定:“侵犯公民生命健康权的,赔偿金按照下列规定计算:(一)造成身体伤害的,应当支付医疗费、护理费,以及赔偿因误工减少的收入。减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算,最高额为国家上年度职工年平均工资的五倍;(二)造成部分或者全部丧失劳动能力的,应当支付医疗费、护理费、残疾生活辅助具费、康复费等因残疾而增加的必要支出和继续治疗所必需的费用,以及残疾赔偿金。残疾赔偿金根据丧失劳动能力的程度,按照国家规定的伤残等级确定,最高不超过国家上年度职工年平均工资的二十倍。造成全部丧失劳动能力的,对其扶养的无劳动能力的人,还应当支付生活费;(三)造成死亡的,应当支付死亡赔偿金、丧葬费,总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人,还应当支付生活费。前款第二项、第三项规定的生活费的发放标准,参照当地最低生活保障标准执行。被扶养的人是未成年人的,生活费给付至十八周岁止;其他无劳动能力的人,生活费给付至死亡时止。”第36条规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:(一)处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的,返还财产;(二)查封、扣押、冻结财产的,解除对财产的查封、扣押、冻结,造成财产损坏或者灭失的,依照本条第三项、第四项的规定赔偿;(三)应当返还的财产损坏的,能够恢复原状的恢复原状,不能恢复原状的,按照损害程度给付相应的赔偿金;(四)应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金;(五)财产已经拍卖或者变卖的,给付拍卖或者变卖所得的价款;变卖的价款明显低于财产价值的,应当支付相应的赔偿金;(六)吊销许可证和执照、责令停产停业的,赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支;(七)返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱,解除冻结的存款或者汇款的,应当支付银行同期存款利息;(八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。”

  〔6〕《行政诉讼法》第38条规定:“在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。”“在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。”

  〔7〕《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第54条规定:“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,进行全面、客观和公正地分析判断,确定证据材料与案件事实之间的证明关系,排除不具有关联性的证据材料,准确认定案件事实。”

  〔8〕《国家赔偿法》第36条第8项规定,国家机关的职权行为对公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。

  〔9〕《行政诉讼法》第61条规定:“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”“在行政诉讼中,人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的,可以裁定中止行政诉讼。”

  〔10〕《行政诉讼法》第60条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”“调解应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”

  〔11〕《行政诉讼法》第53条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。”“前款规定的规范性文件不含规章。”

  〔12〕《行政诉讼法》第69条规定:“行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”

  〔13〕《行政诉讼法》第74条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。”“行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:(一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的;(二)被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。”

  〔14〕正因如此,笔者认为《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第11条第3款“被诉房屋登记行为违法,但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的,判决确认被诉行为违法,不撤销登记行为”的规定,符合《行政诉讼法》第74条第1款第1项的规定,继续有效。”

  〔15〕《行政诉讼法》第72条规定:“人民法院经过审理,查明被告不履行法定职责的,判决被告在一定期限内履行。”

  〔16〕《行政诉讼法》第73条规定:“人民法院经过审理,查明被告依法负有给付义务的,判决被告履行给付义务。”

  〔17〕《行政诉讼法》第77条规定:“行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,人民法院可以判决变更。”“人民法院判决变更,不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告,且诉讼请求相反的除外。”

  〔18〕《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第15条规定:“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法,理由成立的,人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议,并明确继续履行的具体内容;被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的,判决被告采取相应的补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。”“原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理。”“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议,给原告造成损失的,判决被告予以补偿。”

  作者简介:郭修江,最高人民法院第一巡回法庭副庭长。

  文章来源:《法律适用》2017年第23期。

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