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公权领域的民主究竟应该投票还是协商?

投票与协商的边界
发布时间:2017/12/05作者:王东京 来源:北京日报

摘要:多数公共选择事关公共利益需体现公意;但也有少数公共选择无关公共利益,只需体现众意。所以我的观点:需体现公意的选择必须协商,只需体现众意的选择可以投票。


  我曾在《投票悖论与公共选择》一文中说,民主的方式不一定只是投票,也可以采用协商方式。我写这篇文章,是想在前文基础上进一步讨论投票与协商的选择边界,进而指明民主在何条件下可以投票而在何条件下应该协商,抑或在何条件下两种方式应该并用。

  时下流行的观点说,经济民主可以协商,政治民主只能投票。从历史上看,公元前5世纪雅典城邦的政治民主确实是投票,但这并不能证明政治民主就只能投票。我可举出反例:公元前494年罗马城发生了一件大事,许多平民集体撤离罗马城,去圣山建造自己的城市。由于平民出走,造成罗马城生产停顿、兵源匮乏,于是贵族派代表与平民协商。所谓“保民官制度”,就是那次协商出来的成果。

  于是就带来了一个问题,公权领域的民主究竟应该投票还是协商?我的看法不能一概而论。经济学说,制度选择决定于制度的运行收益与成本。若果如此,在投票和协商间作选择,就需要对两种制度的收益和成本作比较。投票(或协商)制度的收益,可用决策结果所代表的民意来表示,所代表的民意越广泛,收益就越高;投票(或协商)制度的成本,可用形成决策所发生的交易费用衡量,交易费用越高,成本就越高。

  若从这个角度分析,我们便有两个推断。

  推断一:从收益维度看,投票体现众意,协商体现公意。就代表民意的广泛性而论,前者明显不如后者。何以作此判断?说来理由简单,因为现实中通行的投票规则是“多数同意”而非“一致同意”。既然不是“一致同意”,投票的结果当然只代表部分人的利益。然而协商不同,协商是为了寻求和体现最大公约数。对公意与众意的这种区别,卢梭讲得清楚:“公意着眼于公共利益,众意着眼于私人利益,众意只是个别意志的总和”。

  推断二:从成本维度看,投票的交易费用会递增,协商的交易费用却相对稳定。论成本,前者也不如后者。说过了,投票体现的是众意,若存在两个以上的利益群体,为争取中间者投票不同群体难免要竞争,而这种竞争类似于市场竞价,结果必会推高投票的交易费用。为何说协商的交易费用相对稳定呢?因为协商是谋求公共利益,用不着投票。不存在拉票行为,交易费用自然稳定。

  照此推断,从收益与成本两个维度看,协商皆优于投票,那么公权领域的民主是否都应协商?原则上应该是,但也不尽然。不知读者是否注意到,我上面的推断暗含了一个假设,即公共选择皆需体现公意。可真实世界并非如此。多数公共选择事关公共利益需体现公意;但也有少数公共选择无关公共利益,只需体现众意。所以我的观点:需体现公意的选择必须协商,只需体现众意的选择可以投票。

  若说得再具体些,可大致分三种情况:

  第一种情况,选择事关公共利益且同时存在负外部性,此类选择应该协商。举个例子,某县拟引进某化工项目,投产后可增加财政收入和就业,但同时也会给周边居民造成污染。若由全县人民投票决定,赞成者肯定是多数。而一旦投票通过,多数人无疑就绑架少数人。如果由协商决定,项目也可能会引进,但厂方会被要求控制污染,或者给少数人合理补偿。

  第二种情况,选择事关公共利益但不存在负外部性,可由于人们受益程度不同而有不同的取向,此类选择应该协商与投票并用。我想到的例子是政府建公共图书馆,人们职业不同,有人去图书馆看书的机会多,有人去看书的机会少,甚至有人不去图书馆。由于受益程度不同,对政府建图书馆有人赞成,而多数人可能不赞成。图书馆到底要不要建?可取的办法是先协商,去说服那些不赞成者,然后在协商的基础上再投票。

  第三种情况,选择无关公共利益,但却需要尊重民意,此类选择可以投票。如某单位年底评“先进”,选谁当“先进”要尊重民意,但无论结果怎样皆不影响公共利益。这是说,选“先进”只需体现众意,可以投票决定。但要是选官就不同了,官员行使公共权力会涉及公共利益,故选官不能以票取人。而且前面分析过,投票竞争会推高交易成本,这样从成本考虑,选官也应多方沟通,协商决定。

  (作者为中共中央党校副校长、教授)


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