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从社会运动口号到法律制度概念——日本的"社区营造"概念

发布时间:2017/12/21作者:朱芒 来源:中国宪政网

摘要: "社区营造"最初作为社会运动口号,产生于战后日本高速增长时期,其主张在解决城市问题时,应该集聚居民的意识,体现地方公共团体和居民的主体性,因而其具有对抗纵向国家权力体制中"城市规划"的作用。随着社会与国家之间的互动,"社区营造"的观念正逐渐渗入国家制度体系,构建起居民有效参与城市规划编制、地方日渐增强主体地位的具体法律制度。


  摘要:  "社区营造"最初作为社会运动口号,产生于战后日本高速增长时期,其主张在解决城市问题时,应该集聚居民的意识,体现地方公共团体和居民的主体性,因而其具有对抗纵向国家权力体制中"城市规划"的作用。随着社会与国家之间的互动,"社区营造"的观念正逐渐渗入国家制度体系,构建起居民有效参与城市规划编制、地方日渐增强主体地位的具体法律制度。

  关键词:  社区营造 城市规划 公众参与 地方自治

  在日本,"まちづくり"是一个在日常生活乃至学术领域使用频率极高的词汇,中文将此翻译为"社区营造"。"社区营造"1这一词汇的使用范围很广,其最初诞生于20世纪50年代日本战后改革和民主主义兴起的背景中,主要在农村开展的地方民主化运动中被提出和使用,强调对于小范围地域之内的相关事项,都应该采用从上至下或者自下而上的方式组织动员当地居民参与其中。

  进入20世纪60年代之后,为了实现经济高速增长,日本政府在全国推动大规模、急速的城市化政策,这导致资本和人口大量涌向城市,尤其是从地方进入城市圈。这种社会变动一下子激化了形成于战前的中央集权型城市规划制度与地方自治

  乃至战后民主之间的矛盾,"社区营造"概念的适用对象也因此由农村变为城市,并且较为集中于城市规划制度有关的领域。这时,"社区营造"是作为"城市规划"的对抗性概念产生和发挥作用的,并进而影响了现代的城市规划法律制度。

  本文就"社区营造"这一概念在日本城市化过程中产生的制度背景、产生的过程以及至今对城市规划法律制度的影响做一简单的介绍。

  一、"社区营造"概念产生的制度背景

  "社区营造"概念的产生,与日本自战前开始一直延伸至战后的城市规划法律体制紧密相关。

  1919年,日本颁布首部《城市规划法》(现称为"旧法")2,旨在应对当时的城市化过程中城市改造与城市扩张所面对的问题,从而将封建时代以城下町为代表的前现代城市转型为适合从事工商业等活动的资本主义的现代化城市。在当时形成的城市规划制度中,由于城市规划的编制及其项目的实施均被定位属于国家事务,在编制程序中,规划的方案虽然会经过设置在相关城市的国家机关城市规划委员会讨论,但城市规划的权限全部由国家的内务省和内务大臣掌控,相关的城市规划决定也全部由其作出。如从今天有关地方自治的角度来看,无论是从确保作为主权者的居民在地方公共团体运行之中反映意见的政治制度"居民自治"而言,还是从确保地方公共团体作为独立的团体,根据居民的总体意愿进行行政活动的政治制度"团体自治"而言,这两项地方自治制度的根基性要素在当时都完全得不到承认。正因如此,在战前,城市规划法律制度的目的和内容,以及采用的方法都从根本上与地方以及市民或居民生活相隔绝。

  二战之后,随着新宪法和地方自治法的颁布,日本城市规划的旧法被作了若干的修改,但整体上依然有效地存续了20多年。1949年,以美国人肖普为团长的税制调查团提出的《肖普建议》,对地方财政制度提出了许多具有很大影响力的建议,其中就城市规划制度指出"城市规划应该属于市村町自治体的事务"。但是,该建议不仅被建设省官僚推延适用,而且也阻碍了其核心内容进入此后新制定的《城市规划法》。在这样的制度环境中,至1968年新的《城市规划法》颁布之时,日本的经济增长已经到达非常高的阶段,巨大的蔓延式开发已经席卷大城市周边地区,基础设施不足、无秩序的住宅地化和城镇地化已造成严重的社会问题。

  新的《城市规划法》的立法过程中,尽管形式上没有出现如给旧法定位那样的"规划高权"主张,但是,这种观念在官僚体制中一直延续发展。新法在成立时所表现出来的特征就说明了这点。这些特征为:①城市规划项目的内容预先由法设置,排除地方公共团体自行设置的内容。②城市规划中的大部分内容属于由都道府县知事决定的事项,而这些事项又属于机关委任事务,即此时知事作为国家的代理机构(而不是作为地方公共团体的首长)从事城市规划事务,地方议会不能介入其中。③都道府县知事决定的城市规划事务中,相当大的部分必须经由建设大臣的许可。如果建设大臣对此不予以许可,则这些城市规划无法付诸实施。④建设大臣保留有指示和代行权限,当地方公共团体不服从国家意向之时,国家可以指挥和执行其管辖的项目。

  新的《城市规划法》之所以采取了这样基本立场,其原因在于立法时的基本观念认为,城市规划的内容应该具有广阔的跨区域性,其决定权主体应该是作为国家机关的都道府县知事,而对于与居民密切相关的限于共同体内部的规划,则应该委托从事团体委任事务的市村町承担。根据当时的《地方自治法》,这里作为国家机关的都道府县知事和从事团体委任事务的市村町,其法律主体属性为国家机关。因此,国家须拥有所有国家希望实现的规划的许可权。

  总之,日本无论是战前还是战后的城市规划法律制度,尽管在各自内容方面有很大差异,但是,就其基本体制而言,战后的城市规划法律体制基本是在战前体制的延长线上发展,城市规划依然具有国家权力规划属性,属于"官治城市规划"或"政府的城市规划"。这样的背景中,城市关系表现为官民关系中的"公"与"私"的对立关系。在这种观念中,市民或居民只是作为诸如新干线建设和扩展时拆迁的对象而存在,或者是城镇土地再开发时因项目决定而与之进行补偿谈判的对象而已。换而言之,市民或居民只是被"官"管理的城市规划的对象,城市规划的主体是国家官僚,以及作为其代理人的地方公共团体官僚。现代观念中的地方公共团体和市民或居民,即作为城市规划的主体或者合作伙伴的"民",在当时并无可居之处。总之,该城市规划法律体制的正当性基础,建立在"国家高权" 之上,自始就排除了市民或居民以及以此为基础的地方城市自治权。

  二、"社区营造"概念的出现及其特征

  (一)"社区营造"概念的出现

  "社区营造"概念的提出,最初起源于针对城市开发的反对运动,此后因"社区营造"运动的形成而超越了开发反对运动的范围本身,其范围得以扩展(田村明,1987:136)。

  查阅目前有关"社区营造"的研究文献,最初将"社区营造"概念作为上述"城市规划"的对抗概念提出的,是名古屋荣东地区的一位被服商店店主三轮田春男(広原盛明,2002:28-37;安本典夫,2008:3),同时,该地区的事件本身也成为"社区营造"运动的代表例之一。

  名古屋是日本城市中受到城市规划制度影响最大、实现度最高的城市。该城市早在日本战前旧的城市规划法律制度建立之前,就适用旧《耕地整理法》实质性地大规模实施了土地区划整理项目。到20世纪80年代初,其实施了区划整理项目的土地已经占到了全市土地的62%,居日本第一位。3由于在城市规划界称"土地区划整理规划"为"城市规划之母",因此,名古屋也成为著名的城市规划之市。但恰恰是在这座受到城市规划制度限制最大历史最久的城市,反而最早出现"社区营造"的呼声。

  运动发生地荣东地区一直是安静的住宅区,但战后随着经济高度发展,地价上涨和环境恶化,居民人口的一半流向郊外,当地商店街也陷入经营不振的境地。与此同时,由于高速公路发展的缘故,该地区被通过的高速公路严重分割,儿童在上学途中时常因此遭受事故。大城市中心地段受此剧烈的影响,开始走向空洞化。

  现在回过头来看,这些变化无疑是与以石油危机为契机的20世纪70年代的世界性经济危机相关,也是其所导致的发达国家城市中心部空洞化问题的先兆,但在当时,日本则并不理解为什么这种城市问题现象会出现在高速经济增长期间的名古屋。然而,最早感受到这种变化的是当地的商店经营者们。其中,当地被服商店的店主三轮田春男为了重振荣东地区昔日的辉煌,向周边的商店店主发出了进行共同重建的建议,并为此特意赴欧美进行考察。回国之后,三轮田认为共同重建商店街已经难以重振往日的繁荣,应该采取的是美国式的商业再开发模式,为此,他特意提出了"社区营造"的概念,将原来属于专家知识领域的"城市规划"拉向了市民能够切身感受的范围之内。

  三轮田通过向名古屋市、爱知县、商会、住宅公团等相关机构游说以市民为中心的"社区营造"理念,在住宅公团名古屋分所的支持下,于1962年组建了以其为核心的"荣东再开发促进协议会准备会",并提出"社区营造"的基本设想。这些设想是:①任何情况下都需要经与居民的对话并获得同意;②不能以牺牲多数人的利益使一部分人获利;③无论如何,都应在居民自主性活动的基础之上,寻求与市政府、商会、住宅公团的合作;④以长时间坚持的方式解决资金困难等问题。就现今的认识角度而言,在日本,这些设想已经属于极为普通的理念和方法,但在当初则具有先驱性价值和意义,因为其改变了先由行政机关制定城市规划图纸,之后再告知居民的制度性做法。尽管当时这是一种理所当然的做法,而与此不同的荣东地区"社区营造"运动则无疑开辟出了一种新的路径。

  1964年,该地区通过上述居民参与的方式,制定出了荣东地区总体规划方案。次年,为了通过市民或居民自身的努力实现该方案又制作了相关制度方面的提案。其中,有关总体规划中涉及的再开发设想方面,方案提出的理念是:①将解决因土地特权化和土地涨价而受阻的社会空间使用问题作为推进的突破口;②其中,应回应人们在居住、工作和城市魅力方面的需求;③从地方发展社区营造的动力,以改变个人力量的不足;④通过寻找城市中心地域空间调整的方法,寻找解决城市经营功能与生活功能之间的矛盾的策略;⑤以同时保存公园绿地、文化遗产和实现大规模住宅供给的再开发方式,提高居住环境质量,增大城市价值和资产。从这些理念中可以看到,解决中心城区问题的对策,不能局限于单纯的商业再开发,而应注重"城市中心居住"价值。这种居民参与的方案讨论过程,也改变了许多规划师的工作立场。参与三轮田"社区营造"运动的规划师,改变了过去从纵向的角度自上而下地观察城市和制定规划的方法,变为积极参与实地调查,由下至上关注居民意向。也正是如此,这种居民参与下形成的总体规划的基本方向,也使原本三轮田主张的"商业再开发规划"逐步转向"中心城区居住再开发规划"。

  此后,尽管因经济高速增长时代的终结等原因,这项最早出现的"社区营造"运动其组织和具体设想并未得以实现,基于居民和法人自下而上型城市规划方式乃至社会运动也并未展现出具体成果,但是,由此开始,在城市再开发方面所形成的观念是,再开发规划的中心不是开发商而是市民组织,再开发规划的目的在于地域社会的活力和发展,由此形成的必然结果便是居民或市民参与。此后在日本各地,以此为基本要素展现出的"社区营造"社会运动,则显示出更为丰富多彩的内涵和成果。例如,表现为市民主体性的神户市丸山地区的"社区营造"运动和最长时间的神户真野地区的"社区营造"运动(广原盛明,2002:37-45,52-65)等等。如今,只要在互联网上只要输入"社区营造"这一关键词,就可检索到海量的学术成果和媒体报道。与"城市规划"的法律概念相对照,这些运动的特征集中表现为:①空间地域范围比较确定,通常是指居民日常生活所及范围之内的聚居地、地区单位之内。②内容方面,大量涉及到地域公共性事项,较之法律的明确更为广泛。③具体内容表现的是居民为主体的活动,即使在官方主导的活动方面,居民通常也积极地以一定的形式深度参与其中。

  (二)"社区营造"概念的结构特征

  上述部分提到,"社区营造"概念是针对当时 "城市规划"体制所提出的,即在针对国家主导、官僚主导的官本位城市规划而兴起的居民或市民的对抗运动之中产生的概念,因此,"社区营造"概念自始就具有作为"城市规划"对抗概念的属性。

  从构词方式上看,"社区营造"的概念中,"社区"对应的是"城市","营造"对应的是"规划"。概念的提出者之所以用"社区"对抗"城市",与城市规划中究竟应该将重点放在何处的基本问题息息相关。在城市规划方面,至此为止,日本的城市规划的中心一直是以城市基础设施建设作为硬件的公共设施。城市的基础设施构成了城市的骨架,这也就决定了城市规划是将城市整体作为观察的着眼点,从而也就欠缺了对于建设和改善一个个具体的居住小区的关注,或者即使关注但在顺序中也处于细枝末节的后位。

  但是,"社区营造"运动的人们指出,城市中重要的并非只有作为硬件的公共设施,更为重要的应该是居于软件地位的内容。这就是属于由城市的每一个具体的居民所形成的"地域社会"和"共同体"。活生生地居住于其中的每一个居民的生活,以及由此构成的人际关系和地域社会才是城市的本质性的内容。因此,这些主张认为城市,是应该以由内容为本位而构成,而此内容,恰恰不是由公共设施建构的"城市",而是由内容支撑的"社区"。

  与此相同,针对"规划"所形成的对置性概念是"营造"。"营造"这一对置性概念的出现,与城市规划的主体究竟应该是谁这个本质性问题紧密相关。如上所述,日本的城市规划基本上表现为自上而下的纵向体系,其主体是居于上位的官僚机关。历史上一直是由国家或中央政府掌握着规划的大权。尽管现在规划的权限正逐步少量地下放至地方公共团体的市村町,但在主干权限方面基本维持着原状,城市规划依然是由国家主导,即还是由官僚掌握着规划的主导大权。因此,"规划"所表现出的是一种彻头彻尾贯穿着官僚支配意味的概念。

  由此,与此相对的"营造"概念,则表现了地方公共团体以及居住于其中的居民通过自我决定的方式,决定自身所处社区的应有状态和制造方式。这是与城市规划中的"规划"最为根本的差异所在。"社区营造"的主张认为,社区原本就不应该是从国家的层面接受规划或者指导,也非在缺乏公众参与环境中仅地方公共团体就能够作出的规划,而是应该由地方公共团体和居民一同协力,亲手制造和经营而成。"社区营造"主张强调,这才是所谓城市规划应有的本意。

  在"社区营造"社会运动的作用下,"社区营造"概念在社会中影响力的不断扩大,其成果并且在相当大的程度上也影响了国家的意识。尤其是在官方主导的城市规划原有的施行路径受阻的情况下,政府以及官僚也开始有意识地使用和推行"社区营造"概念,利用该概念在表现方式上的柔软性,将原有的一些制度内容也纳入其使用方式之中,制造出两者属于同类概念的现象。例如,原建设省编订的《建设白皮书》和国土交通省编订的《国土交通白皮书》中,也开始滥用"社区营造"的词汇,不仅如此,在后来还有意识地制造和使用"国土营造""道路营造"和"社区营造"等概念来替代原本的国土开发、高速道路建设和城市开发的概念。在小泉内阁时代,甚至出现了政府在"全球化时代的社区营造"的题目之下,推行的却是大城市中心部,尤其是东京都中心部商务区(CBD)的再开发和城市更新项目。这些做法,一方面国家和政府在立法等活动时,通过接受这一概念的表述而同时也一定程度上接受了其对制度建设的要求,如后述部分提到的现今法律制度中对地方主体和市民或居民参与的吸收,但另一方面,无疑在一定程度上导致了当前"社区营造"概念的复杂化、空洞化和模糊化。

  但无论如何,在认识"社区营造"概念时,无论是了解与此相关的社会运动,还是此后受其影响发展而来的法律制度,其所具有的最基本的要素都在于"公众参与(居民参与)""居民主体"。有学者对此总结道(田村明,1987:121-122):

  "社区"具有市民或居民共有的属性,意味着其属于可以充分地共同使用的场所的总称。"社区营造"便意味着市民或居民在共同的场合从事共同的营造活动。这里所谓的共同的场合是指共同的空间、共同的设施、共同的系统、共同的服务、共同的活动和共同的文化的总称。制作和运行该共同的场合便是"社区营造"的目标,其活动需要这样的基本理念:①整体的理念:社区不是零碎状的存在,而是一个整体。②系统的理念:社区是由复杂要素相互有机结合组成的关系。③共有环境的理念:社区是市民或居民共有的空间和环境。④市民共用、共有的理念:社区的存在目的不是为了特定个人,而是为了全体市民或居民能够使用社区,为了公共利益。⑤市民共存共生的理念:社区是相互间拥有矛盾,但相互间承认差异的多数人的生活场合。⑥市民协作和共担责任的理念:社区并非只有一个人的力量,而是通过市民或居民的共同作业共担责任的方式予以建设的场合。⑦市民共感和共爱的理念:社区是市民或居民具有共同的骄傲和爱情的场合。⑧相互交流的理念:社区不仅是市民或居民相互之间,更是与其他的人包括外国人进行交流的场合。⑨内发性的理念:社区并非因外在的强制力,而是市民或居民、公共团体基于自发的设想和行动,自身为主力制造的场合。而这些基本理念的基础在于六个方面的基本思想。这就是:①人类环境的思想。②市民或居民自治的思想。③综合性主体的思想。④地域个性确立的思想。⑤持续创造性的思想。⑥实践的思想。

  三、"社区营造"概念对法律制度的影响

  上述的"社区营造"社会运动最终也影响了"城市规划"法律制度原本的内在结构。在土地利用、空间利用、基础设施建设和管理、街道和景观以及居住环境等方面的维护和形成等领域中,如今多少能够看到 "社区营造"要素已经在一定程度上被吸收,并成为新的制度内容(生田长人,2010:239-240)。

  (一)地方公共团体的层面

  最早受到"社区营造"影响的是地方公共团体4层面的法律制度。

  如上所述,在大规模的土地开发活动的初期,国家层面的法律法规制度中并没有可以适用于市民或居民参与到城市土地的开发活动中去的具体制度,因而相应地域特有的需求则基本无法获得制度上的支持,或者寻找到问题解决途径。与此同时,对于地方的市民或居民而言,即使他们拥有了参与地方事务乃至主体的理念,但由于经验不够或能力不足等原因,即使参与了也难以取得实际的效果。因此,改变由上至下城市规划制度,以实现"社区营造"第一步的,首先表现为地方公共团体的行动,而非市民或居民的直接行动。最初,地方公共团体以市民或居民代行者的身份,以行政指导的方式创设了一系列"法令之外的手段"5。这些手段是通过设置与开发商合作的途径,在事实上达到规范相关开发活动中各方关系的目的。这些"法令之外的手段"中最为典型的是"指导纲要行政"的方式。此后,随着制度建设的深入,地方公共团体进而通过地方性立法,以制定条例的方式建立起正式的"社区营造"法律制度。

  1.作为"法令之外的手段"的指导纲要

  指导纲要的行政形式出现于20世纪70年代,最初是地方公共团体希望以合作的方式,向从事住宅地开发的开发商表达当地的地方性意向,建议其接受这些意向。这类意向并不具有法律上的效力,是地方公共团体的市町村采用的一种具有"自卫"属性的行政活动方式。因为在日本的法律体系中,国家法律的效力绝对优先于地方性法规,而能够在地方性法规即以条例的方式对开发行为行使控制权的,只有都道府县,而市村町则基本上不拥有相应的权限,这也就导致相应的市村町这样的地方公共团体采用不具有权力属性的行政指导的方式。

  概括而言,指导纲要中地方公共团体会对相应开发商会设置如下的内容:①地方共同团体与之达成事前协议--协议条款;②要求与周边居民进行事前沟通--同意条款;③要求建设高于法定标准的公共设施(如道路宽幅、确保公园绿地等等)--负担条款;④分担因开发所发生的必要费用--负担条款(如教育设施建设费等);⑤不答应要求时的措施--制裁条款。

  从指导纲要的这些内容中可看到,第②项则提出了需要对应居民在"社区营造"方面的需求,进行事前沟通的事项。对于针对开发活动基本上不拥有法定规制权的市村町地方公共团体而言,采用这种控制方法,是市村町站在地方总体利益代表的地位所能够作出的最大选择。其所依靠的,不是法律的强制力,而是利用了开发商以及相关的项目建设者的心态。开发商等人会害怕将来与地方公共团体或者当地居民相处时,可能受到不利对待或者难以建立和维持良好关系。可见,指导纲要依靠的不是法律制度,而是事实上的强制力。这些事实上的强制力表现为,如开发商等人不服从纲要指导,那么,地方公共团体会随之采用公布其姓名、拒绝提供自来水以及不允许使用下水道等方式,作出事实上的惩罚。

  这里,从指导纲要所涉及的关系来看,"社区营造"原本应该体现的市民或居民的主体性,在其中并没有得到实现。在市民或居民、地方共同团体和开发商等建设从事者三者关系之间,实际上的利益调整是发生在后二者之间。如上面所指出的那样,指导纲要实际上是由地方共同团体代行了市民或居民的主体地位。

  当然,就法律制度层面而言,由于指导纲要虽然具有的事实上的强制力但欠缺法律制度体系之内的根据,因此,这种现象本身会实质性地导致发生法治主义空洞化的危险。为了在制度上消除这种后果,日本最高法院的相关判例6以及1994年的《行政程序法》(室井力,芝池义一,浜川清,2009:217-251)对行政指导设定了当事人自愿服从的规定。

  2."社区营造"条例

  在地方公共团体能够行使立法权的范围之内,自20世纪70年代开始出现被称之为"社区营造条例"的地方性法规。出于应对诸如在建成区建设高层公寓而引发居住环境纠纷等问题的需要,自20世纪80年代后期起,一些较为发达的地方公共团体为了实现当地自身特有的建设目标,开始在条例中设置超越了国家法律设置的范围或强度的环境规制义务,由此形成了与此前的地方性法规在内容上不同的"社区营造条例"。

  在此之前,社会反对运动的起因往往在于不满业已发布的具体建筑规划或开发规划,即这些城市规划发布生效在先,在编制程序中,当地市民或居民基本无法依靠法定制度获得事前的参与机会。随着这里社会运动事件的增多,相应的地方立法者开始形成了两个重要的认识。其一,在具体且合法的建筑规划或开发规划编制完成之前,必须就该地区范围之内将来土地利用的具体设想形成共识;其二,更进一步而言,还需要在此基础上设置就此土地利用设想达成共识的过程性制度。总之,在具体的规划编制完成之前的阶段,就必须事前制作出能够反映当地市民或居民意向的基准或规划。这些基准或规划通过参与到相应规划的编制过程中,与土地开发者和地方共同团体一同解决相关的城市发展问题。

  无疑,具有上述特征的"社区营造条例"改变了指导纲要只能规范行使行政权的地方公共团体和民间开发商之间的关系,进而在法律制度中将作为第三者的市民或居民也作为当事人,纳入法律关系之中,由此原本只有地方公共团体与开发商的两者关系变成了三者关系。

  从至今为止"社区营造条例"的施行情况看,其在应对多样化的地域性需求方面,各地创造出了各种各样极其丰富的内容7, 其中集中体现出如下的倾向性(生田长人,2010:253-254):①以市村町全域为对象,通过发布"社区营造基本方针(宣言)"的方式,明确是市村町"社区营造"的内容;②每个地区都建立"社区营造"协议会,以此表达地区的意向;③针对当地的课题,行政机关与地方市民或居民建立协作关系;④明确表示出市村町各个地区中土地利用的基本方针;⑤为实现城市景观和绿化等特别目的而设置的制度。

  "社区营造条例"的这些特征都反映出,这些条例的主要目的在于解决当地所直接面对的各种问题,在地方的范围之内,明确行政机关与市民或居民共同行动的目标、路径和制度安排。而在实施具有上述倾向性特征的"社区营造条例"过程中,这些条例同时还取得了原本立法目的之外的效果。这些其他方面的效果主要有:①行政、居民和开发商能够共同拥有所在城市地区的未来,并就如何实现目标方面相互取得理解;②通过规划编制过程,提高地方公共团体的政策形成能力,通过规划实现利益调整过程,增强地方公共团体实质性的行政能力;③提高了市民的政策知识以及对行政的理解能力,发挥出了针对现实的地方性课题的学习装置作用。

  在上述"社区营造条例"发展的过程中,有一个重要的时间点尤其值得关注。1980年日本《城市规划法》经修改后,其中增设了"地区规划"制度。地方公共团体则充分运用了该项国家法律中的制度,实际性地推动了"社区营造"的发展。这是因为,在编制"地区规划",制作市村町方案的阶段,必须经过收集相关利害关系人意见这一法定程序,而收集方法即相应的程序制度,被《城市规划法》规定为由地方公共团体的条例来设置。与此同时,由于该法律并没有赋予"地方规划"本身强制力,为了实现"地方规划"的内容以推动凝结着居民意志实现"社区营造"的目的,相应的地方公共团体则立法制定"地区规划程序条例",在其中设置相关的程序以达到相应目的。这些内容有:①对推进"社区营造"组织的认定程序;②相应的支持措施;③确认"社区营造"组织具有"社区营造"规划提案权的程序。这样,作为地方立法的"社区营造条例"与作为国家法律的《城市规划法》之间便建立起了一个接点。

  在上述制度的基础上,这些制度随后有了进一步的发展。1992年《城市规划法》修改时,增加了一项重要的内容,即规定地方的土地权利人有权要求市村町这些地方公共团体编制地区建设规划,从而实质性地建立了地方实现自身意愿的制度。

  (二)国家的层面

  1.地区规划制度

  上述部分提到了"地区规划"制度,这项制度是日本《城市规划法》和《建筑基准法》在1980年修改时,参照联邦德国的详细规划B规划制度,新增设的规划制度8,从而在国家层面的法律制度之中,建立起了实现"社区营造"社会需求的重要手段。

  与过去《城市规划法》不同的是,"地区规划"所涉及到的地域范围,是与市民或居民生活领域更为贴近的小规模街区单位。在此小单位的地域范围之内,"地区规划"制度通过建立能够反映相关居民意向的制度,规制土地利用和建筑,以保持和形成良好的居住和景观环境。这些都改变了以往城市规划法律制度着眼点的特性。此后,"地区规划"制度在适用方面不仅越出了地域"社区营造"的范围,还被作为实现土地有效使用的规制放松方式使用。

  值得注意的是,体现出"社区营造"理念的,主要在相应的编制程序部分。

  在国家层面的法律体系中,《城市规划法》除了规定有城市规划的一般编制程序之外,该法律第十五条第二款还规定在方案的制作阶段,依据作为地方性法规的"地区规划程序条例"规定,市村町制作规划方案之前,必须先征求与此方案相关区域之内土地所有权人等一定的利害相关人意见。这是一项义务性规定。之所以作出这样的规定,其原因在于方案内容将对区域之内的土地所有权人等利害关系人产生具体的权利限制和负担,所以必须对规划编制者设置这样的征求意见义务。这项新的制度设置相当大地推动了居民参与的进展 。9

  征求意见采用市村町召开公听会的方式,便于该地区的土地所有权人等居民反映意见,并以此制作地区规划的方案。尽管《城市规划法》规定,提出地区规划方案应具备内容事项的方法和提出意见的方法,且应依据地方公共团体的条例规定进行,但是,在实际的施行中,很多地方则表现得更为积极。在法定的编制程序之前,这些地方公共团体会制订先于方案的初步方案,并通过居民说明会或学习会以及居民意向调查等方法,寻求居民间的意见统一。

  在意见征集过程中,市村町在"地区规划程序条例"之中有权就居民以及相关利害关系人所希望达成的地区规划内容事项,规定具体的提出方法。而且,这项提出意见的规定,其适用对象或者说有权提出意见的人,已经不仅仅限于利害关系人,还广泛涉及一般居民,相应居民也同样拥有此项权利。

  从上述关于"地区规划"的内容中可知,征集意见的法定程序是由"地区规划程序条例"所设置,这是《城市规划法》对市村町设置的义务。当市村町在编制"地区规划"时,必须制定条例,并以此方式规定上述必要的程序。归纳而言,目前典型的"地区规划程序"主要设置了这样的内容:①目的;②地区规划初步方案的展示方法,尤其是必须以公告等方法展示的内容以及展示的场所等规定;③举办说明会等事项;④针对地区规划初步方案提出意见的方法,以及规定利害关系人提出意见书的期限;⑤有关地区规划的申请方法,尤其是对居民和利害关系人申请编制规划的方法和要件方面的规定;⑥针对申请的措施,尤其是市长在收到申请之后应该采取的措施;⑦委任,以及需要根据其他规定另行设置的必要事项。

  从上述内容可见,"地区规划"制度弥补了城市规划决定中居民参与的欠缺,同时,其制度化了的程序还超越了一般情况下城市规划中的居民参与程度(长谷川贵阳史,2005:43)。

  2."社区营造"三法

  1998年,日本国会颁布三部法律,一是颁布《中心城区活性化法》以替代不符合WTO规范的《大型零售店法》;二是修改了《城市规划法》;三是颁布《大规模零售店选址法》。这三项法律内容广泛复杂,但有意思的是被统称为"社区营造"三法。

  如果与"社区营造"的理念关联起来看,这三部法律的重点在于程序方面。其一,这三部法律在规范的对象范围方面,都不只是将城市的整体作为对象,而是以与居民生活紧密联系的地域为单位设置"社区营造"方面的制度,其将规范对象直接针对了"社区"。尤其,以"街区"这一最小单位的社区作为起点来营造市民或居民生活和活动的场所时,这样的制度设计能够使市民或居民组织成为"社区营造"中的重要角色(小林重敬,1994:27)。

  其二,在上述小单位的社区定位基础上,"社区营造"中的"营造"程序具有突出的意义,其核心内容在于规划并不是由政府单独决定作出,而是由数个主体通过协议推进的方式完成。例如,《中心城区活性化法》规定,在市村町的中心城区活性化措施的决策机制方面,从过去的商业相关者为中心的活性化体制变革为多元主体共同参与的体制,成立包含增强城市功能推进主体(如中心城区建设推进机构、"社区营造"公司等)在内的"中心城区活性化协议会"。这种限定在一定范围地区之内进行相关利害关系人之间的利益调整的法律制度,便于地区居民通过协商形成组织的方式进行活动,因此,"重要的是程序,规划及其表现形式只是程序的结果而已"(久保光宏,2005:24)。由此,这三部法律所建立的城市规划制度,表现出的一个重要的特点,便是走向程序重视型的"社区营造"(碓井光明,2014:324-325)。

  以上部分是关于日本"社区营造"概念从社会运动口号变为法律制度内容的简介,内容仅仅停留在静态描述的范围之内。至于这个概念是在怎样的国际和本国社会背景的作用之下才发生变化,原有的"国家高权"的城市规划体制是因什么原因,在怎样的机制作用下接受"社区营造"的影响,出现自下而上形成和表达市民或居民意见的制度结构性变化的,这一系列问题,尚待进一步展开研究。但无论如何,就文中内容所触及的理论问题看,城市规划制度中涉及到的"公"与"私"的定义正发生这变化。如果原本的城市规划是依靠国家强制力以保障和实现"国家公共性",

  那么,"社区营造"意味着国家已非"公共性"的独占者,自下而上展现出来的"市民公共性"已经客观存在且不可忽视 。10

  注释:

  本文为国家社科基金重点项目"城镇土地和空间规划的法治保障"(16AZD022)部分成果的初稿。

  1まちづくり一词最早被译为"社区营造"的中译者为时任台湾科技大学建筑系副教授的王惠君。见西村幸夫著、王惠君译:《故乡魅力俱乐部--日本十七个社区营造故事》远流出版事业股份有限公司1997年第13-14页(译者序)。此后该书出版大陆版,见西村幸夫著、王惠君译:《再造魅力故乡--日本传统街区重生故事》清华大学出版社2007年第12-13页(译者序)。

  2 该《城市规划法》颁布之前,1888年天皇敕令发布《东京市区改造条例》。尽管该条例适用于东京地区,但其目的在于使帝都建设与国家的利害相一致,因此,其属性与地方无关。见高木鉦作《都市計画法(法体制再編期)》,载《日本近代法発達史》勁草書房1960年第133页。

  3 同期的第二位是东京都,占48%;第三位是大阪市,占40%;第四位是横滨市,占18%。见広原盛明:《まちづくりの歴史とパラダイム転換》,载白石克孝他編《現代のまちづくりと地域社会の変革》学芸出版社2002年第28页。

  4 根据《日本国宪法》和《地方自治法》的规定,"地方公共团体"一般情况下是指日本国家之内的"都道府县"(如东京都,大阪府,北海道)和"市町村"(如大阪市)。这类又被称为"普通地方公共团体",相对于此,《地方自治法》上还有进一步的"特别地方公共团体"的设置,即"特别区""地方共同团体的组合"和"财产区"。对于前者,就一般的理解而言,可以将"普通地方公共团体"看作如同我国的地方政府那样的组织及其所管辖的居民。

  5 日语"法令"是指国会制定的法律与国家行政机关表现为命令形式的行政立法的合称,后者具体是指内阁的政令、总理府的府令及其各省的省令。总之"法令"所指的是国家层面上的法制度,相当于我国的法律和行政法规以及部门规章,但我国没有与此对应的合称名称。由于如直译应该是"法律行政法规规章之外的手段",过于啰嗦,所以这里保留了"法令"概念。

  6典型判例为日本最高法院1985年7月16日判决,载《民事判例集》39巻5号第989页。

  7 这方面有大量的文献,例如小林重敬編:《地方分権時代のまちづくり条例》学芸出版社1999年,小林重敬編:《条例による総合的まちづくり》学芸出版社2002年。

  8 就"地区规划"的功能而言,相当于我国《城乡规划法》中的"控制性详细规划"。见《都市計画法》第十五条之五。根据此条款建立的是后称为"基本型地区规划",因为此后在此基础上产生并建立了各种相关类型的"地区规划",但本文的介绍仅限于基本型范围之内。

  9 五十嵐敬喜:《町づくり条例論―地区計画制度と神戸市条例―》,载《都市問題研究》第378号第108页。但是,由于利害关系人中没有包括相应地区的房屋租赁人,因此此方面的规定也被批评为地权人中心主义。

  10有观点认为,城市规划之所以能够成立,其根据在于"公"对于"私"的优先性,但对于什么是"公"的问题,除了依靠国家强制力的"国家公共性"之外,同时也必须认识到"市民公共性"及其内容构成。见広渡清吾:《総論--都市法の論理と歴史的発展》,载原田純孝他編:《現代の都市法》,東京大学出版会1993年第52页。

  参考文献:

  [1]安本典夫,2008,《都市法概説》,東京:法律文化社。

  [2]長谷川貴陽史,2005,《都市コミュニティと法--建築協定?地区計画による公共空間の形成》,東京:東京大学出版会。

  [3]碓井光明,2014,《都市行政法精義Ⅱ》,東京:信山社。

  [4]広原盛明,2002,《まちづくりの歴史とパラダイム転換》,白石克孝他編,《現代のまちづくりと地域社会の変革》,京都:学芸出版社。

  [5]久保光宏,2005,《まちづくり協議会とまちづくり提案》,京都:学芸出版社。

  [6]生田長人,2010,《都市法入門講義》,東京:信山社。

  [7]田村明,1987,《まちづくりの発想》,東京:岩波书店。

  [8]小林重敬,1994,《協議型まちづくり》,京都:学芸出版社。

  作者简介:朱芒,上海交通大学凯原法学院教授,法学博士

  文章来源:陈映芳主编:《城市治理研究(第二卷):城市更新中的文化认同与社会参与》,上海交通大学出版社2017年版,第108-122页。


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