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美国处突维稳的军地合作制度变迁及启示

发布时间:2018/01/04作者:李明 来源:《行政管理改革》2017年第12期

摘要: 21世纪以来,美国重特大自然灾害、事故灾难、恐怖袭击、大规模枪击、种族冲突等事件频发,州和地方政府力量难以有效独立应对。美国州和地方政府在处理突发事件、维护社会秩序方面开展了大量的军地合作,并根据不同时代特点建立合作机制。美国在军地合作中的军地执法体制、基本法律制度、职能改革及处突维稳政策等方面,经历了一系列重要变革。近期美国军队处突维稳体制呈现的几个方向性发展趋势,对我国推进处突维稳体制变革具有一定的启发作用。


  [摘  要]     21世纪以来,美国重特大自然灾害、事故灾难、恐怖袭击、大规模枪击、种族冲突等事件频发,州和地方政府力量难以有效独立应对。美国州和地方政府在处理突发事件、维护社会秩序方面开展了大量的军地合作,并根据不同时代特点建立合作机制。美国在军地合作中的军地执法体制、基本法律制度、职能改革及处突维稳政策等方面,经历了一系列重要变革。近期美国军队处突维稳体制呈现的几个方向性发展趋势,对我国推进处突维稳体制变革具有一定的启发作用。
 
  [关键词]     美国;处突维稳;军队;军地合作;制度变迁
 
  [中图分类号] D631.43                                [文献标识码] A
 
  21世纪以来,美国重特大自然灾害、事故灾难、恐怖袭击、大规模枪击、种族冲突等事件频发,州和地方政府力量难以应对。美国军队近年来频繁协助州和地方政府,实施处突维稳行动,并将制度建设作为军改重点,纳入美国国土安全范畴。研究美军处突维稳行动及制度,有助于全面了解美军行动特点、军事制度及其变革,也为我们在总体国家安全观的指引下,统筹各类安全的关系,完善国家安全制度,加强国家安全能力建设具有一定借鉴意义。
 
  一、美军处突维稳执法体制及制度
 
  美军的民事支援行动是与美国军事法律规定的反侵略、防卫、维和并列的四大战略职能之一,参与处置突发事件和维护社会秩序执法(简称处突维稳)是美军民事支援行动的最主要内容。
 
  (一)美军处突维稳执法体制
 
  从联合作战指挥角度,美军在9·11事件后全面改革军队指挥体制,设立6个战区司令部,3个职能司令部,加上2017年设立的网络战司令部,共十大联合作战司令部。其中的北方战区是国内处突维稳执法的主要指挥机构,并在联邦应急管理署的全国10个应急区中派驻军事指挥人员,负责日常联络、培训演练,以及处突维稳时的联合指挥。从军种构成角度,按照《美国法典》规定,美军由联邦军队现役、预备役和州国民警卫队组成。联邦现役、预备役由陆军、空军、海军、海军陆战队、海岸警卫队5个军种组成。联邦军队另有公共卫生部、海洋和大气管理局两支授衔军官队,分别是公共卫生、气象灾害突发事件处置力量。海岸警卫队平时归国土安全部管辖,承担沿海(五大湖)水域执法、水上安全、灾难救助、污染控制等突发事件处置,战时归国防部统一调度。1903年“鲁特军事改革”中重新组建的国民警卫队,是日常处突维稳的主要力量。国民警卫队分为陆军、空军,属联邦预备役,日常归州长指挥,战时应总统命令征召服现役,归总统指挥。美军一般承担处突维稳行动支援和协助职能,只有陆军工程兵部队在水上救援上承担主责,并将全国分9个行动区,全面负责防灾减灾、紧急行动、水上援助等职能。[1]
 
  (二)美军处突维稳执法的基本法律基础
 
  美军参与处突维稳执法的法律基础分两类,即规定了美军组织、职能的基本法,以及处突维稳专门法。前者主要收录在《美国法典》中,内容包括:第10卷《武装力量》规定的美军组织体制、训练及后勤、各军种职能等事项;第14卷《海岸警卫队》规定的海岸警卫队建立、职能、组成、部门合作、海岸辅助警卫队等;第32卷《国民警卫队》,规定了国民警卫队的组织、人员、训练及国土安全执法参与等;第50卷《战争和国防》涉及国土安全等章节。后者处突维稳专门法的内容广泛,包括《1903年民兵法》、《1916年国防法》、《2007年执行法律以恢复公共秩序法案》(又称《2007年内乱法》)、《2007年国防拨款法案》、《2015年内政执法机构的军事支援法》等法律规定。其中的《2007年内乱法》是总统调动军队参与处突维稳的基本法,是规范总统在境内调动军队,处理突发事件、镇压不法行为的权力基础。[2]
 
  (三)美军处突维稳职能改革及法律依据
 
  美军经多次改革后,形成了现行的处突维稳基本法案,即《执行法律以恢复公共秩序法案》。该法案主要内容为:一是规定了联邦对州的处突维稳执法协助职能。即应州立法机构或州长请求,由总统进行评估发布行政命令后,可派遣联邦军队或者其他州武装力量,参与救灾、镇压骚乱等活动; [3]二是规定了总统实施权力的前提。即自然灾害、传染病或其他严重公共卫生灾难、恐怖袭击等重大突发事件,导致联邦法律无法实施时,总统可以动用联邦力量直接实施法律,但美国法律并未给出事件规模、范围、损失程度等指标;三是规定了总统实施权力的具体标准。即事件妨碍了州和联邦法律实施,公众权益主张受阻,但所在州和地方政府无法提供保护,甚至阻碍法律实施的情形;四是军队参与处突维稳中可采取强制措施。有权限定时间,责令叛乱分子或阻碍人员就地解散回家。[4]
 
  (四)美军处突维稳条令及技术指南等制度
 
  美军处突维稳行动除了遵循联邦政府法律法规外,国防部及相关军种、战区还制定了相关条令、预案、标准、手册、训练与考核大纲等文件,作为行动规则。近年来,美军还发布了一系列针对恐怖袭击、非对称性冲突等事件的专门预案、标准等,以指导美军专项行动及演习、训练等。其中的《民事机构防务支持》(Defense Support of Civil Authorities)、《民事行动》(Civil Affairs Operation)、《内乱处置》(Civil Disturbances)三个制度,是处突维稳的基本行动规则。尤其是《内乱处置》作为基本预案和技术指南,规定了人群活动规律、人群控制技巧、非杀伤性武器使用、警棍盾牌等防护性器具、行动军力部署、战斗队形选择等要求,是军方有效实施人群控制、秩序恢复等行动基本依据。
 
  二、美军处突维稳体制改革及发展趋势
 
  经过长期历史发展与改革后,美军形成了目前独具特色的处突维稳体制及其相关的做法,显示了美军处突维稳的发展趋势。
 
  (一)处突维稳行动的全面化、综合化
 
  9·11事件前,美军没有负责本土安全的战区司令部,主要由各州国民警卫队参与国内处突维稳,缺乏全国统一的军事指挥体系。9·11事件后,美国进行全面军改,反恐成为国土安全的核心,也成为军队参与处突维稳的重点。新设北方战区协助政府履行民事职责,实施反恐、禁毒、救灾等方面的支援行动,维护美国本土、加拿大、墨西哥的国土安全。美军海岸警卫队也从交通部划归新组建的国土安全部,某些特种部队成为处突维稳的技术辅助机构,如国防部所属的核生化、高爆炸药、简易爆炸物处置力量。[5]但是2005年的卡特里娜飓风事件后,美国发现“重反恐、轻救灾”的体制弊端,通过改革形成综合性的国土安全应急管理体制。[6]军队参与处突维稳重点进行了调整,开始全面进入介入重特大突发事件与反恐并重的时期。
 
  (二)处突维稳行动的预案化、专门化
 
  从1941年开始,美军就开始改变处突维稳行动预案从属于战争行动预案的做法,将处突维稳行动预案,即所谓“白色战争预案”(War Plan White)改为“白色应急预案”(Emergency Plan White),并与战争行动预案分开管理,每类处突维稳行动都制定专门预案。美军还制定与突发事件应急预案配套的《战地手册》(Field Manuals)及条令,内容包括信息分享、策略使用,装备、非杀伤性武器使用方式、条件及其日常训练,手册经多次修改后沿用至今。美军有针对性地开展专门的处突维稳演练,并通过演练及突发事件处置行动,及时调整改革相关制度。比如,1894年普尔曼罢工事件后,开始贯彻“最低武力使用”原则;1970年肯特大学惨案后,推进了非致命性武器的使用;[7] 2014年弗格森事件后,开始降低处突维稳装备的军事化程度等。
 
  (三)处突维稳事务的直接化、国际化
 
  9·11事件后,美国各州和地方政府将一些大坝、桥梁、电厂等关键基础设施的保卫工作,由联邦或州民事保护机构转到军方负责。2014年,美国国防部予以认可,并对陆军部进行了职能调整,扩大其民事支持行动范围。改革后增加的军方民事执法任务包括:与民事执法部门联合巡逻,保障关键建筑、纪念馆、交通路口和桥梁安全,充当事件处置的快速反应部队等。与以往被动参与民事事务不同,除重点设施保卫外,军队还主动协助承担了部分禁毒、边境管控等国内执法机构职责。[8]作为全球部署的军事力量,美军的人道主义救援、灾害救助等紧急行动,也是美军全球军事行动的重要组成部分,是维持全球军事行动能力和战斗力的重要途径。美军近年来围绕行动区域中处突维稳需求,开展非战争军事行动演练,这在以往是非常少见的。同时,因国内安全事件多来自跨国安全威胁,美军也加强了与其他国家在国际性处突维稳上的合作。[9]
 
  (四)处突维稳行动的装备化、军事化
 
  进入21世纪以来,凭借其经济实力和科技优势,美军处突维稳行动的装备率日益提高,单兵装备配置齐全,应急救援、指挥调度、通信联络、运输后勤、医疗救生等行动的装备化程度高。如卡特里娜飓风灾害救援中,美军出动兵力5.8万人,配有372架直升机、93架固定翼飞机、1架空中医疗机、20艘舰船、1艘航母、2艘海军医疗船,另有大量重型车辆、洪水专用装备、冲锋舟、橡皮艇等装备,这都靠庞大的军费预算支撑。[10]同时,美国各地处突维稳还呈现了“军事化”趋势,即军队协助州和地方政府将装备战争化、警察队伍军队化。美国法律对联邦军队参与国内行动限制严格,但不限制美军通过政府间项目,将冲锋枪、突击步枪、狙击步枪、夜视仪、装甲车等战争装备,转交地方政府广泛用于民事行动。[11]同时,美国各大城市警察队伍军队化,警察局特种武器及战术队(SWAT)数量猛增。20世纪60年代洛杉矶市率先建立特战队后,在80-90年代反毒品事件中各地全面发展,9·11事件后的反恐特战队增加迅速,近年来的大规模枪击事件更刺激了警察军队化。[12]
 
  三、对我国处突维稳体制建设与改革的启示
 
  美军参与处突维稳法律规定、体制建设、战略战术、培训演练等经重大突发事件的检验、磨合,逐步成熟并适应了美国社会。中美两国的社会环境、管理模式、管理体制差异巨大,但美军处突维稳的管理方法、流程和技术措施等,对于我们在总体安全观指引下,统筹各类安全关系,提高国家安全能力具有一定借鉴意义。
 
  (一)完善军队参与国内外处突维稳的法律制度
 
  美国对其军队参与各类民事行动的基本要求,在基本法典中进行统一规定的做法,具有一定的可借鉴性。我国有数千年历史和文化积淀,人口、民族、宗教情况、社会环境等国情远比美国复杂,且我国各类突发事件处置和救援需要军地协同,多军种、多部门共同参与,在职责任务、指挥关系、综合保障等方面,更加需要统一权威的法律规定,以便各类行动协同配合。我国《刑法》《反恐法》《武装警察法》《突发事件应对法》《军队参加抢险救灾条例》《人民警察使用警械和武器条例》等法律法规,构成了军队参与处置突发事件的基本规定。但这些法律法规的规定比较分散,有些规定比较抽象,有必要出台一部职责明确、系统规范的包括解放军和武警参与各类突发事件处置的法律,统一规范非战争类军事行动。这部法律应当包括所有非战争军事行动类型、行动范围、职能、命令权限、指挥程序、行为方式等,以及军人在行动中的法律地位、损害赔偿、刑事管辖等。考虑到我国参与全球化治理日益增加、负责任大国地位逐步确立,也应依据国际通行做法,对军事力量参与国际维和、国际救援、远洋护航和联合军演等海外非战争军事行动进行规范并提供依据。
 
  (二)完善军队处突维稳的指挥和建设体制
 
  美国是外军中较早实行战区、军种职能体制划分的国家,美军参与民事事务支持行动是法定的四类军事行动之一,统一纳入指挥、训练、后勤保障等体制之中。我军是在党统一领导下的人民军队,具有统一指挥下分工负责的独特优势,参与处突维稳是我军义不容辞的义务。在军队多年参与的国内处突维稳行动中,武警部队是骨干和突击力量,人民解放军担负协助公安、武警部队完成重大活动的安保等任务,民兵预备役人员参加治安联防、社会治安、重大活动安保、重要目标守卫等行动。应当在保持我军传统政治优势的基础上,按照中央确定的“军委管总,战区主战,军种主建”的基本原则,在中央军委领导下,依托战区完善军队参与地方处突维稳的指挥体制,积极探索改进指挥分工的策略方法;由相关军种承担处突维稳的队伍、装备等训练体制;借助武警部队的改革时机,建立与地方的协调联动机制,提高完善处突维稳的非战争军事行动的效率。
 
  (三)优化预案与管理流程强化军地联合演练
 
  美军对其承担的各类民事支持军事行动,都从战略决策、战役指挥、战术行动三层次上制订了详细行动计划或指南,保障军队行动效率。仅针对国内动乱的执法协助行动,就制订有长达130多页的行动指南。我们也应当针对国内处突维稳的实际,对可能发生的自然灾害、事故灾难、恐怖袭击等事件,综合做出情景设定,制订周密的预案,设计详细的指南、标准、流程等规定,并辅以完善处突维稳基础数据库,保障各项行动需要。同时,要将处突维稳行动放到重要位置进行日常训练。通过定期的军地联合实兵演练,提高处突维稳的各类行动能力,并在联演后进一步优化预案、改进流程、更新标准。通过强化综合性、专业性相结合的训练和实战化演练,推动处突维稳力量由人力密集型向专业技术型转变,能力由应对单一灾害、突发事件向综合应对转变,提高军地、军种和民间结合能力。
 
  (四)提高处突维稳装备产业与科技支撑能力
 
  美军处突维稳行动中人员装备化程度高、专业化特种部队比重大,我国目前突发事件形势与美国有很大不同,但同样基于全球一体化发展大环境,很多事件中也呈现出信息化、科技化、专业化的趋势。一是要逐步列装高科技、信息化、多功能实战装备,重点是快速检测、应急通信、应急交通、救援和处置、非致命性武器、应急指挥平台、监测预警等装备,提高军队参与处突维稳硬实力;二是加快特种作战队伍建设,推动我军在网络安全、反恐、核生化、空中紧急运输、交通应急抢险、海上应急搜救、应急机动通信、医疗防疫等方面特战部队建设,促进处突维稳行动中的军地有效、有机结合,提高专业化队伍处突维稳行动能力;第三,作为装备发展、特种部队建设的基础,要全面开展感知预警类、预防和防护类、救援和处置类等技术装备的科技发展,尤其是加快检测检验设备、重型装载直升机、防护材料类、身份识别类的技术和装备研发力度,适应人民军队参与处突维稳工作的需要。
 
  参考文献
 
  [1] Hudson, T. E. (2006). Law enforcement, emergency management, and military affairs. University of Arkansas at Little Rock Law Review, 28(2), 365.
 
  [2] Robert W. Coakley(1988). The role of Federal Military Forces in Domestic Disorders, 1789-1878, CMH Pub. P.346
 
  [3] Balko, R. (2006). Overkill: The Rise of Paramilitary Police Raids in America. Washington, DC: Cato Institute.
 
  [4] 李明. 美国突发事件与制度创新[M]. 北京:社会科学文献出版社, 2016:299-300.
 
  [5] Kress J, Grogger S. The domestic IED threat[J]. Joint Force Quarterly, 2008.
 
  [6] 徐富海. 城市化生存:卡特里娜飓风的应急和救助[M]. 法律出版社, 2012:250-258.
 
  [7] Jerry M. Cooper, The Army and Civil Disorder: Federal Military interventions in labor Disputes. 1877- 1900. Westport: Greenwood, 1980. P. 83.
 
  [8] Lutterbeck, Derek (2004) ‘Between Police and Military. The New Security Agenda and the Rise of Gendarmeries’, Cooperation and Conflict 39: 45–68.
 
  [9] Eric Rosenberg(2003), “Global crises push Army to the limit,” The State, July 27.
 
  [10] Hossein-zadeh I. Social vs. Military Spending: How the Escalating Pentagon Budget Crowds out Public Infrastructure and Aggravates Natural Disasters - the Case of Hurricane Katrina. Review of Social Economy. 2009;67(2):1.
 
  [11] Weiss T. The Blurring Border between the Police and the Military: A Debate without Foundations[J]. Cooperation and Conflict, 2011, 46(3):396-405.
 
  [12] den Heyer, G. (2014). Radley balko. rise of the warrior cop: The militarization of America’s police forces. Policing, 8(1), 90-92.
 
  责任编辑:刘翠霞
 
  [基金项目]国家社科基金重点项目“特重大自然灾害后恢复重建机制建设研究”(16AGL018);国家自然科学基金智库研究应急项目“十三五期间我国社会安全风险治理研究”(71642005);国家行政学院国家高端智库项目“‘一带一路’沿线重要国家安全风险评估与规避研究”(NSAZK(WT)2017014);中国行政体制改革研究会委托课题“‘一带一路’建设中的安全风险研究”项目。
 
  [作者简介]  李明,国家行政学院应急管理培训中心(中欧应急管理学院)教学管理处处长、副教授。


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