雄安新区公务员管理制度创新探讨

发布时间:2018/01/10作者:易丽丽 来源:国家行政学院学报

摘要:雄安新区打造一支高素质、专业化的公务员队伍需要创新公务员管理制度。人才优先,多轨并行吸纳人才;建立岗位管理制度,进行职位制改革;强化职级晋升激励,进行晋升制度改革;推行聘任制增加用人制度弹性;以家庭为中心建立福利保障制度。通过这一套科学化、弹性化、人性化的制度并有效运行,从而实现选录、激励、留住最合适的人扎根雄安新区工作。


  (国家行政学院,北京 100089)
 
  [摘  要]雄安新区打造一支高素质、专业化的公务员队伍需要创新公务员管理制度。人才优先,多轨并行吸纳人才;建立岗位管理制度,进行职位制改革;强化职级晋升激励,进行晋升制度改革;推行聘任制增加用人制度弹性;以家庭为中心建立福利保障制度。通过这一套科学化、弹性化、人性化的制度并有效运行,从而实现选录、激励、留住最合适的人扎根雄安新区工作。
 
  [关键词]公务员管理;创新;雄安新区
 
  [中图分类号]D601    [文献标识码]A    [文章编号]1008-9314(2017)06-0087-05
 
  [收稿日期]2017-10-01
 
  [基金项目]国家行政学院2017年度一般课题“深化公务员制度改革研究”
 
  [作者简介]易丽丽,国家行政学院公共管理教研部副教授。
 
  人力资源是公共部门最重要的资源。公务员管理制度是促成政府运用其最有价值的人力资源产生生产力。“对一个好的、有效的政府而言,关键是雇用优秀的、经过培训的、有较好业绩的员工,以及制定一套合适的管理机制。”[1]雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区,十九大报告要求:“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展,高起点规划、高标准建设雄安新区。”该战略目标能不能实现、各项政策能不能落地,关键看是否有一支高素质、专业化的公务员队伍执行落实。“为政在人”,优秀政府的核心是优秀人才。十九大报告明确要求“建设高素质专业化干部队伍”。雄安新区创新公务员管理制度,需基于我国政治、行政体制,需应对我国干部人事制度改革、公务员管理改革和人才体制机制改革面临的共同问题,需借鉴国内外积累的经验。
 
  一、人才优先,多轨并行吸纳人才
 
  雄安新区是一个全新的治理模式,按“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”理念,需不拘一格,聚天下英才而用之。分析雄安新区的优势,根据《关于加强京津冀产业转移承接重点平台建设意见》,雄安新区主要承接中央在京部分行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所;这些迁入单位将带来大批高级管理人才和专业技术人才,迁入新区的平台载体也将源源不断吸引人才,这将是雄安新区特有的人才优势。雄安新区公务员管理制度创新基于我国现有的干部人事制度和公务员制度基础,对接现有的公务员管理体制和政策,面向现代人力资源管理转型,面向未来探索更加开放的改革趋势。
 
  (一)规划先行,搭建人才梯队
 
  按照建设规划,雄安新区2020年形成新城雏形,2022年新区核心区基本建成,2030年现代新城具有影响和规模,将承载200万至250万人口。雄安新区的建设是一个长期的过程,意味着雄安新区公务员队伍将逐步发展壮大。缺乏规划前瞻性是传统公务员管理制度的弊病,雄安新区政府立足战略,首先要重视新区政府人力资源规划,统筹考虑吸引潜在人才、中层人才、高层人才进入政府工作,差异化设计政策,形成党政人才梯队。如:新区执行层的公务员不唯身份,作为潜在公务员人才按职位分类考录聘用,可借鉴深圳公务员分类考录的经验,专业技术类和行政执法类单独考录。中层公务员人才面向全国尤其是中央国家机关、京津冀区域公务员选用;同时面向迁入雄安的行政事业单位、国有企业、高等院校和科研院所,组织后备干部公开选拔考试或采用先挂职后择优任职的方式,为中层职务岗位候选人储备人才。十九大报告强调:“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策”,可针对紧缺高端人才,面向海内外高级专业人才或高级管理人才设立特聘岗,并纳入新区人才计划,委托第三方专业机构猎聘。委托第三方专业机构规划预测未来三年人员需求,提高人力资源管理前瞻性。
 
  (二)赋予权力,自主用人
 
  从传统人事管理向现代人力资源管理改革,涉及组织、人事、财政、编制等部门权限下放。可充分赋予雄安新区自主的选人用人权限,探索从编制控制向财政预算控制改革,以年度预算的形式一笔给付,财政拨款后,招录多少人,以什么用人形式,哪些是行政编制、哪些是临时雇员,哪些劳务派遣因岗位特点确定,根据岗位核定员额控制数,从编制管理向员额管理转变,建立灵活的、多样化的用人制度。可借鉴深圳前海管理局经验,其年度预算在经过深圳市人大审议批准后,由市财政承担,由财政拨款。借鉴前海管理局可以自主决定机构设置、人员聘用和薪酬标准的经验。
 
  (三)畅通渠道,官民人才流动
 
  我国现有的公务员系统相对封闭,仅面向社会公开招录担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。当前,优秀的公务员重新择业进入市场的渠道畅通,但民营企业和民间社会组织较高层次的人才进入公务员队伍并不顺畅。雄安新区可探索建立官民人才双向流动机制,考虑开辟面向社会招录高级公务员的专门渠道。借鉴发达国家公务员分层考录的有益经验,如英国有直接进入第七级(主管级)考试,具有大学学历、有成熟经验的人能报考。法国有一种公务员考试类型开放给民营部门,协会或民选官员中至少服务8年以上者报考,从民营公司选拔人才担任高级公务员。而韩国公务员改革建立了‘开放职位系统’,“增强高级公务员职位对社会的开放程度,为吸引民间优秀人才创造条件。”[2]雄安新区可拿出少量专业性较强的领导职务岗位面向社会公开招录,吸纳非公有制经济组织和社会组织优秀人才。同时可借鉴香港,其政务职系设立了私人机构调任计划,安排政务主任借调到私人机构,为期六个月;同时与海外政府及其他地区组织,进行人员互调或借调,以开阔国际视野。雄安新区可考虑实施公务员与国际企业人才“双向挂职”制度,聘请国内外专家担任政府顾问,柔性引智。
 
  二、基于大部门制,建立岗位管理制度
 
  根据中央编办的批复,雄安新区管委会实行“大部门,扁平化”管理,将设置党政办公室、党群工作部、改革发展局、规划建设局、公共服务局、综合执法局和安全监管局等7个内设机构。[3]组织功能的实现需要与组织结构相匹配的人力资源管理支撑。雄安新区的行政机构从管委会到一级完整的政府将是逐渐发展的过程。
 
  (一)简政放权,扁平化管理
 
  “大部门,扁平化”是雄安新区政府机构的突出特点。扁平化管理意味着层级减少,指挥链条变短,相应的公务员纵向晋升的台阶变少,天花板更低,按传统职务晋升激励将更难。这就要求简政放权,赋予一线公务员更大权力,资源下沉。相比传统科层制请示汇报减少,将自主权和自由裁量权交由执行的公务员。学者研究也表明“介入与参与是激励员工最有效方法”,[4]通过赋予一线公务员权力激活自主性,实现从“谋官”到“做事”根本性转变,用事业的成就感激励公务员。
 
  (二)一岗多责,一专多能
 
  机构扁平化后,相比传统政府横向职能部门减少,“少机构、宽职能”。机构综合设置在层级减少的情况下将要求岗位多个职责,一个事权整合的大部门对应上级多个职能部门,相应要求岗位上的公务员一岗多责,一专多能。大部门虽然事权整合,但也是基于专业化分工,必然要求公务员专业能力更高、综合能力更强,雄安新区应更注重基于公务员能力提升进行人力资源开发。扁平化重视平等、合作、依赖团队实现组织目标。正如Bardach指出,“几乎所有的官僚制的价值诉求都不能为机构间的合作提供便利,合作的价值取向应该重视平等、适应、灵活性和结果,但官僚制则崇尚层级、稳定、服从和程序。”[5]扁平化管理仍然依赖科层制,但需要以事项(项目)为基础组建工作团队或项目小组,通过各岗位上的公务员通力合作、灵活补位,协作共同完成任务和组织目标。由此,雄安新区公务员管理需更加注重设计鼓励公务员横向协作的机制,工作方式上改变各自为战的传统方式,赋予主管岗位统一的事权、财权和人事权。
 
  (三)以岗位管理为基础,推行职位制改革
 
  我国公务员管理以人为中心,实行品位制。长期以来,因人设岗导致人浮于事,“官本位”,大一统粗放管理。雄安新区推行以“事”为中心的职位制改革,科学设岗,科学测算 “多少事,多少岗,多少人”。职位制改革是基于理性的科学管理精神,提高公务员管理的科学化。雄安新区公务员岗位设置应以工作任务的分解和岗位责任的确定为主线,充分考虑机构扁平化对协作的要求,岗位设计时充分考虑相关岗位之间的职责关系和协作关系。依据岗位的工作性质、工作难度、工作职责等确定每个岗位的职级和职位层次。纵向上从高到低分为若干职务层次,每一层次划分若干职级,通过职位制规划公务员职业生涯的专业和能力发展。将级别作为不同类别岗位对应的统一标尺,最终形成纵向职务序列成系,横向不同职位类型归类的岗位管理框架。推行职位制改革,并不是完全抛弃品位制。雄安新区职位制改革需与中国传统品位制相结合,可分层管理,决策领导层公务员实行品位制,级随人走;而执行层公务员实行职位制,人随岗走,实现公务员随岗位变动能上能下。
 
  三、分途发展,改革晋升制度
 
  分类是公务员管理的基础和起点,没有科学的分类就没有科学的管理。“人事管理的历史也可以看作工作分类发展的历史。”[6]我国现有公务员管理混岗混编现象严重,划分职位类别让公务员入轨分途发展的基础并不好。雄安新区以岗位管理为基础,具备公务员职位分类管理的基础条件。
 
  (一)设置不同类别职业发展通道,分途晋升
 
  雄安新区组织机构扁平化后,纵向层级变少,如仍按综合管理类单一职业发展通道将导致压职压级更严重,设置多轨并行职业发展通道能解决发展空间问题。雄安新区按职责功能设置大部门,为公务员职位分类管理率先试行创造了条件,比如综合执法局公务员按行政执法类设置职务序列,可以划定监管、处罚、稽查等执法职责的职位,分出行政执法类公务员职业发展通道。同时,可以在规划建设局、安全监管局等部门设置专业技术岗位提供专业技术支持和技术手段保障,设置单独的专业技术类职务序列增加此类公务员的职业发展通道。借鉴香港公务员分途发展思路,其所有职系可分为首长级及非首长级职位,一般职系和专门职系两大类都有首长级职位。雄安新区不同类别公务员应分途发展,同时不同职业通道都有机会晋升到领导层职务。纵向上合理设定职级规划职业发展台阶,横向上划分“多车道”晋升发展。
 
  (二)实行职级晋升,职级与工资挂钩
 
  多年来,我国实行统一的职务与级别相结合的工资制度。这意味着,“职务晋升”是待遇提升的唯一路径。2015年县以下机关实行职务与职级并行制度,发挥职级激励作用,其核心是晋升制度改革和薪酬制度改革。在地方调研中了解到,县以下机关实行职务与职级并行,遇到的问题是激励不足,只有少部分临近退休的公务员受益,而大部分低层公务员要等待相当长的时间才能受益。按政策“任现职级或职务期间每有1个年度考核为优秀等次,任职年限条件缩短半年;每有1个年度考核为基本称职等次,任职年限条件延长1年。”[7]调研了解到,现行公务员考核不科学,但结果应用在职级晋升中却作用很大,如优秀等次任职年限条件缩短半年,形成新的不公平。由此,雄安新区实行职级晋升,提高公务员考核的科学性是关键。以岗定级、以级定薪,发挥职级晋升作用,延长公务员整个职业生涯的晋升前景。
 
  (三)科学考核,考核与增薪挂钩
 
  公务员考核是世界各国政府的难题。考核的目的是帮助公务员能力提高和促进组织目标的达成。任现职级或职务期间的年度考核科学客观,才能保障职级晋升的公平,从而发挥更好的激励作用。我国全面推行公务员平时考核制度,突出个人纪实与领导评鉴相结合,平时考核与年度考核挂钩。雄安新区职位制改革后,考核应以岗位职责和目标责任为基础,进行实绩考核。雄安新区扁平化管理更强调协作和团队,绩效考核需考虑公务员在工作流程上协作前、后及团队合作的贡献。考核形式上可以借鉴香港的经验,香港公务员考核由直接上司负责,由高二级的上司加签,认为有失公正时还可要求复核。上司在考核期开始时与公务员商定工作目标,考核期结束时,按先前议定的目标评核,同时职系有系统地界定并说明各职级应有的工作表现,以评估晋升能力。考核中关键的环节是安排面谈沟通,上司有责任将下属提出的意见如实记录在评核报告内。公务员在年度内被评为良好才能获得增薪点。如果表现欠佳,将暂停和延期发放增薪点,为期三至六个月不等,如果没有明显改善将会继续停发。[8]在地方调研中了解到,职务与职级并行改革中,职级晋升带来工资增长,但政策落地后,与漫长的晋升时间相比,增长的工资又显得微不足道。由此,雄安新区职级工资设计时,应每年进行薪酬趋势调查,薪酬应当反映外部劳动力市场而不是内部公平,参考市场水平设计有竞争力的薪酬体系;加大工资级差,考虑绩效与薪酬挂钩;薪酬制度设计激励公务员向高绩效、专业化的公务员发展,让实绩突出的公务员获得更大的薪酬增幅。
 
  四、引入市场机制,实行聘任制
 
  大力推行聘用制是雄安新区人事制度创新的重点。“在用人制度方面,新区党工委、管委会及管理层实行任期制,其他人员全部实行聘任制。”[9]《国家公务员法》规定:“机关根据工作需要,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”显然,雄安新区聘任制不同于公务员聘任制,聘用的人员超出了公务员范畴,也超出了“在专业性较强的职位和辅助性职位”聘任范围,雄安新区管委会聘任制进行更大范围的人事制度创新。雄安新区实行大部制,决策与执行分离,可通过决策层委任制和执行层聘任制相结合的方式,可以兼顾稳定性和灵活性。
 
  用合同管理回应弹性用人需求,是地方政府一直以来的探索。从2002年地方开始探索政府雇员制,政府雇员不是公务员身份,不具有行政职务,不行使行政权力,不占用行政编制,2006年《国家公务员法》实施后,公务员聘任制被明确,聘任制公务员是公务员身份,占行政编制,由国家财政保障。但公务员聘任制实施效果并不理想。主要是以下问题:一是吸引力不足。因门槛条件设置太高、薪酬与市场同业仍没有竞争力、续聘不确定等因素,时常发生报考不积极,一些岗位因达不到开考条件连续空缺。二是离职率高。因缺乏归属感、开展工作受限太多,缺乏成就感及职业发展不确定性等因素,导致离职率高。三是退出不畅。因绩效考核不科学无法客观评价,形成了和常任制一样的“只进不出”的弊端。
 
  雄安新区实行聘任制,需跳出机构规格定职数,编制定身份的管理模式,建议新区政府录用的人员用公职人员统称,区别聘任制公务员从身份管理向岗位管理转变,实现基于岗位需求运用市场机制吸引人才和优胜劣汰的制度功能,可以从以下几方面完善聘任制。
 
  (一)细化合同类型分类管理
 
  雄安新区的聘任制可针对两类岗位,一类是为高级专业人才或高级管理人才设立的特聘岗位,一类是事务执行类一般性岗位。针对这两类分为“一人一策”个人聘任合同和一般性聘任合同。“一人一策”个人聘任合同协议工资,建议这类岗位核拨专门的工资经费作为人才经费,所需费用列入各单位部门预算。一般性聘任合同,再细分短期聘任合同、长期聘任合同和不具期限聘任合同。比如借鉴澳门公务员合同管理,一般性聘任合同是二年,以一般性聘任合同工作时间满二年及工作表现考核连续取得两次不低于“十分满意”就可以签订为期三年的长期任用合同,以长期行政任用合同工作满三年及工作表现考核连续取得两次不低于“十分满意”就签订不具期限行政任用合同。[10]再比如香港,公务员基本职级的新聘人员会按试用条款受聘三年,试用期完全符合有关职系的要求和服务需要,可获按新长期聘用条款续聘。可预期的续聘,解决了聘任制人员“临时工”顾虑,同时用绩效评价来优胜劣汰,解决“能进能出”问题。事实上,聘任制并不是要用“不稳定”的危机感来提高效率,而是用正向激励更好的绩效来形成确定的续聘预期。
 
  (二)打开职业发展空间,有效激励
 
  人员一旦被聘任后,其工作岗位、职务层次、工资薪酬等均按该职位的具体要求确定下来,聘任制公职人员缺乏常任制公务员职务晋升和调任激励。雄安新区以聘任制为主体,有效激励决定队伍的活力。雄安新区聘任制人员将由替代性低的高端人才和一般性执行层公职人员组成,需分类考虑职业发展才能有效激励。一是针对执行层聘任制公职人员,在严格控制的前提下,为实绩突出且已经是不具期限自动续聘的人员留出常任制职务转换通道。同时设定严格规则留出部门间同类别、同职级岗位公职人员调任的发展空间。二是针对替代性低的高端人才非临时性岗位,采用相当于常任的无具体期限的合同,但双方在提前一定时间通知的情况下可以解约,用灵活性和稳定性预期留住优秀高端人才。三是建立聘任制公职人员职务职级与新区外常任制公务员职务职级的对应关系,如雄安新区规定:“对于受聘到新区的公务员与新区签订聘任合同,实行档案封存,‘双轨’运行,调出时以档案身份和实际级别调出。”[11]此规定考虑了兜底退出机制,仍需考虑新区政府优秀人才向外晋升流动,在新区职级晋升仍能与新区外职级对等兑换对接,形成雄安新区聘任制岗位的吸引力,尤其是畅通雄安新区与北京、天津、河北其他地方一体化干部交流机制。
 
  五、增强人性化,建立以家庭为中心的福利保障制度
 
  建成国际一流的绿色、现代、智慧城市是雄安新区规划建设的重点任务。科技的发展给雄安新区公务员向往更美好的生活提供了契机。可以通过以人为本的人性化福利制度设计,让公务员平衡工作与生活,支持其家庭责任履行,从而提高新区政府吸引及保有人才的竞争力。公务员福利制度是吸引优秀人才的条件之一,如美国联邦政府在提供各项友善家庭措施(family-friendly practices),包括弹性工作时间、远程工作、分享工作、协助员工方案、孩童及年长者的照顾协助、交通补助、公务员健康等,旨在成为美国的模范雇主。
 
  雄安新区可以考虑以支持家庭责任履行建立公务员福利保障。福利待遇以聘用条款、职级、服务年资及其他资格而定,引入弹性福利制,给公务员提供福利项目的菜单,让公务员从一揽子福利计划中选择不同的福利项目组合。一是,支持家庭责任履行的福利制度注重分类设计,提高满足老中青公务员需求的针对性,比如针对家有未成年子女的公务员提供优质的子女教育,允许选择离工作地点较近的学校上学方便接送;中高级公务员配偶提出在雄安就业的,由用人单位协助安排;暂时无法安排的,用人单位可以适当方式为其发放生活补贴。针对子女成年的公务员提供年迈父母优质的养老服务,支持赡养责任的履行,减轻双职工家庭老人照顾压力。二是,提供住房福利和医疗保障,实行租售并举的政策,为新入职公务员提供低价租赁的人才公寓,一定服务年限后可以购买住房使用权甚至可以购买产权。将北京优势医疗资源纳入医保。三是,弹性的休假制度和工作时间。雄安新区规划建设中,公共服务和环境是一个逐渐改善的过程,不少公务员可能将面临与家庭成员两地分居的状况,为维护家庭稳定可设立弹性的休假制度,避免因工作变动带来家庭危机。为应对双职工家庭未成人子女照顾和老人照料,在信息化背景下,对于通过网络能完成的工作,允许在办公室之外;同时鼓励采取弹性工作时间制度。
 
  公务员制度是干部人事制度的重要内容,雄安新区公务员管理制度创新涉及党政多部门权限,需要组织、人社、财政、编制等部门放权。作为单一制国家,地方“单枪匹马”制度创新需要中央政治支持。雄安新区在改革创新中,有效的经验、创新的成果需有向全国推而广之的机制,在国家层面固化为制度且及时完善法律法规,避免新区制度无法与外对接最终走“回头路”。总之,雄安新区公务员管理制度创新,将为我国完善公务员制度和干部人事制度改革积累宝贵经验。
 
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  [10]澳门特别行政区.第12/2015号法律公共部门劳动合同制度[Z].2015-11-01.
 

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