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社会主要矛盾转变与社会政策创新发展

发布时间:2018/02/09作者:李迎生 吕朝华 来源:国家行政学院学报

摘要:随着中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转变,对社会政策创新发展提出了新的更高的要求。本文以中国特色社会主义进入了新时代为背景,以社会主要矛盾转变为视角,全面深入地分析了新时代我国民生需求的新变化与社会福利事业发展不平衡不充分的矛盾,提出了社会政策创新发展目前的重点是以缓解当下最迫切的民生问题为突破口,长远目标是立足国情并借鉴国际经验,构建中国的发展型社会政策,实现社会政策与经济发展的协调,在更高水平的发展中满足人民的美好生活需要。


  (中国人民大学,北京 100872)

  [摘  要]随着中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转变,对社会政策创新发展提出了新的更高的要求。本文以中国特色社会主义进入了新时代为背景,以社会主要矛盾转变为视角,全面深入地分析了新时代我国民生需求的新变化与社会福利事业发展不平衡不充分的矛盾,提出了社会政策创新发展目前的重点是以缓解当下最迫切的民生问题为突破口,长远目标是立足国情并借鉴国际经验,构建中国的发展型社会政策,实现社会政策与经济发展的协调,在更高水平的发展中满足人民的美好生活需要。

  [关键词]新时代;社会主要矛盾;社会福利事业;社会政策;创新发展

  [中图分类号]C911    [文献标识码]A    [文章编号]1008-9314(2018)01-0067-07

  [收稿日期]2018-01-10

  [基金项目]国家社会科基金重点项目“适应经济新常态的本土发展型社会福利理论与制度建设研究”(16ASH005);教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“当代中国社会分化、不平等与社会政策研究”(17JJD840002)

  [作者简介]李迎生,中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心教授、博士研究生导师;吕朝华,中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心博士研究生,山东财经大学社会工作系讲师。

  习近平同志在党的十九大报告中指出,经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转变,对我国社会福利制度建设提出了新要求,社会政策如何创新发展以适应与满足新时代的要求,缓解乃至解决当下最迫切的民生问题,实现人民日益增长的美好生活需要,是摆在社会政策研究者和决策者面前的一个重大课题,本文拟对此做初步探讨。

  一、人民对美好生活的需要对社会政策提出新要求

  改革开放前,我国经济发展水平较低,物质匮乏,人民生活水平普遍较低,数以亿计的农村居民甚至没有解决温饱问题。1978年,我国城乡居民恩格尔系数分别为57.5%、67.7%。从这两个数值可以看出,全国人民有六成左右的消费集中在解决温饱问题上。[1]经过近四十年的改革开放,我国人民物质生活方面有了极大提升。尤其是十八大以来,民生改善成效显著。2016年,全国居民恩格尔系数为30.1%(其中城镇为29.3%,农村为32.2%),[2]接近联合国划分的20%至30%的富足标准。我国已总体上实现小康,到2020年将全面建成小康社会。

  进入中国特色社会主义新时代,我国人民对美好生活的期望和追求,已经不再仅仅是物质生活水平的提高,而是包括在精神、社会、生态等各个层面上的需求都要得到满足。人本主义心理学家马斯洛把人的需求从低到高分为生理、安全、爱与归属感、尊重和自我实现五类。人都有这五种不同层次的需求,但是在不同的时期对各种需求的迫切程度不同。一般情况下,当人们低一级的需求得到满足后,就会追求高一级的需求。

  在新时代,困难群体的需求也将呈现出新的特点。在满足了基本的生理需求后,困难群体要满足安全感的需求,其中最关键的就是使自己和子女都具备一定的能力和机会参与劳动力市场,获得安全的工作环境、足够的收入,并能使子女也具备知识和能力,使个人和家庭都有保障。困难群体也需要爱,需要归属感,希望融入社区、社会,比如,老人在获得生活照料之外,还需要精神慰藉;残疾人希望融入社区,与他人建立良好的互动关系,满足情感和归属的需求。困难群体也需要尊重,甚至可以说,更需要尊重,他们希望社会大众的尊重,就算暂时或长期接受社会帮助,也要有尊严,而不要被标签化为失败者、懒汉等。困难群体对自己的前途、发展空间有所希冀,比如,很多进城务工人员对职业发展有自己的规划,并积极寻求时机自我创业、实现自己的理想和抱负。

  在这方面,源自欧洲的社会质量理论给我们提供了有益的启示。社会质量理论产生于20世纪90年代,是欧洲国家福利制度改革的产物。在理论开创者沃尔夫冈·贝克、劳伦·范德蒙森等人看来,社会质量是指人们在提升他们的福祉和个人潜能的条件下,能够参与社区的社会与经济生活的程度。[3]这一理论以人的发展为起点,从人的“社会性”出发,超越个人与社会的二元对立——既承认社会体系的制约性,也强调个人行动的能动性。[4]该理论对社会政策影响最大的是由四个条件性因素建构的社会质量四维分析框架——社会经济保障、社会凝聚、社会包容和社会赋权。社会经济保障,指人们所掌握的必要的物质资源和其他资源。[5]在Dave Gordon看来,它不仅包括体面生活所需的收入,即社会保障,还包括必要的服务和经济、社会、文化权利方面的满足感。[6]其最低接受水平是对穷人、失业者、患病者以及其他形式的物质匮乏的人群提供保护;[7]社会凝聚,强调基于认同、价值和规范基础上的社会关系的共享程度。社会包容,指的是人们获得来自制度和社会关系的支持的可能性。社会赋权(增能),指在人们的日常生活中,社会结构能在何种程度上提高个人的行动能力。社会赋权关注的是人的能力的发展。[8]这四个因素中,为公民提供社会经济保障是基础和前提,社会凝聚、社会包容和社会赋权,既是手段也是结果。

  新时代人民需求的新变化对社会政策创新发展提出了新的更高的要求,结合社会质量理论所给予的启示,“新的更高的要求”主要体现在,首先,社会政策应当有效回应公民包括困难群体多元化、多层次的需求。人是社会关系的集合,这一性质决定了人们不仅有生存的基本需求,还有与时代发展相适应的多元化、多层次需求。比如,个人及其家庭融入社区、社会的需求,自我实现的需求等。其次,社会政策要为公民的体面生活提供足够的收入和服务保障。国家要为其公民,尤其是困难群体在收入、健康、教育等方面提供基础的保障,这一保障的水平不仅能使人们抵御社会风险,还能扩展其选择的空间。再次,社会政策应当通过对困难群体、特殊群体的保护,从而有利于各个群体之间的融合。最后,社会政策应当为公民尤其是困难群体的能力提升创造条件。赋权有被赋权和自我赋权的双重含义。因此,社会政策在提升公民福祉时应同时注重国家责任的承担和个人发展动机与能力的提升。

  二、我国社会福利事业发展不平衡不充分

  应该说,进入21世纪以来,随着科学发展观、新发展理念的陆续提出,社会政策在我国受到前所未有的重视,我国的社会福利事业取得了巨大成就。但是相对于让人民过上体面、美好的生活这一目标,还是有相当大的差距,我国社会福利事业发展不平衡和不充分的问题还十分突出。

  首先,我国社会福利支出占国家财政支出的比例还较低,从总体上制约了社会福利事业的发展。

  不论是与发达国家和类似的发展中国家相比,还是与我国经济发展相比,我国社会福利支出都偏低。从国际对比上看,我国社会福利支出比重严重偏低。中国社科院财经战略研究院2014年2月发布中国财政政策报告称,我国政府支出的比重占GDP比重已经突破了35%,在国际上属于相对偏高的状态。“全口径”来看,政府支出中的投资和建设性支出占比超50%,远高于发达国家10%左右的比重;而我国社会福利性支出比重约为40%左右,远低于发达国家60%~70%的比重。[9]从与经济发展的对比上看,我国社会福利支出滞后于经济发展。2013年,全国各级政府在教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房保障四大领域的财政支出占GDP的比例仅为8.38%,即使再加上全国社会保险基金的支出,我国宽口径的“社会支出”也仅占GDP的13.12%。而同年OECD国家社会支出占GDP的平均水平为21.6%。[10]与之相比,我国的社会福利支出水平显然很低。

  1985年,中国将人均年纯收入200元确定为贫困线,2016年这一标准为2300元(2011年不变价),31年来增长约10.5倍;而在此期间,中国国民总收入由9123.6亿元增至742352亿元,[11]增长了80.4倍。从对各地区的实证研究看,我国大部分省、市经济增长和社会福利的耦合度经历了从勉强协调向基本协调过渡的发展过程。但是一些西部省区,如甘肃、青海、西藏还处于勉强协调阶段,当地的经济增长和社会福利发展并没有实现相互促进的共同发展趋势。[12]

  其次,我国社会福利事业发展在城乡间、地域间、人群间、职业间等多个维度上存在不平衡,难以对初次分配的结果进行有效的矫正。

  我国社会福利事业的不平衡发展造成了社会福利难以有效地为困难群体“雪中送炭”,甚至在某种程度上造成“马太效应”,出现社会政策对初次分配的“逆调节”。从城乡看,以低保为例,截至2016年年底,全国有城市低保对象855.3万户、1480.2万人,全年各级财政共支出城市低保资金687.9亿元,全国城市低保平均标准494.6元/人·月。2016年全国有农村低保对象2635.3万户、4586.5万人,全年各级财政共支出农村低保资金1014.5亿元,全国农村低保平均标准3744.0元/人·年(312元/人·月)。[13]可以看出,农村低保月人均补助水平要比城市低182.6元;农村低保对象不论是户数还是人数都是城市低保对象的三倍左右,但是全年各级财政共支出农村低保资金仅仅是城市低保资金的1.47倍。

  从地域看,丁忠民等通过对我国各地区农村社会福利指数进行研究,发现在1993—2012年间,东部沿海的省市社会福利水平相对较高,当地农村居民所享受的各类公共基础设施及社会保障较完善;东北地区的福利水平落差相对较小;中部地区(湖南、湖北)社会福利水平较高;西部地区整体的社会福利水平比较靠后,除四川外,其余省、市的福利水平都比较低。[14]殷金朋等基于1990-2013年中国31个省份的面板数据,测算了不同省份社会保障支出水平的差异。研究发现,不同省份社会保障支出存在显著的差异,并且省内不同地区的社会保障支出差异是主要诱因,其中三区域中的东部地区及七区域中的华南地区与西南地区的支出差异明显高于其他地区。[15]

  从人群比较看,从满足不同群体的需要出发,社会政策的建构既要满足全体社会成员共同的需要,更要注意对特殊群体的有效保护。[16]截至2016年年底,全国共有孤儿46万人。2016年困难残疾人生活补贴人数521.3万人,重度残疾人护理补贴人数500.1万人。全国60岁及以上老年人口2.3亿,占总人口的16.7%,其中65岁及以上人口1.5亿,占总人口的10.8%,[17]部分地区老年人口占总人口的比例甚至高达23.5%。[18]而目前我国面向这些特殊群体的社会政策还有很多欠缺,如对残疾人、高龄老人的无障碍环境建设急需改进,高龄老人,尤其是贫困地区高龄老人的生活照料、精神慰藉等服务还有很大缺口等。

  从职业看,以住房公积金制度为例,由于公积金缴存额以个人收入为基数来计算;而且缴存比例在不同单位间存在差异,越是收益好的单位其设置的缴存比例越高;在单位与个人的责任分配上,收益好的单位承担的比例也相对高。结果就是高收入群体的住房公积金也越多,更容易满足公积金贷款购房的条件,而低收入群体在房价年年攀升的形势下,难以满足条件来使用自己的住房公积金。公积金的缴纳和贷款群体出现了收入偏移。有研究证实,公积金的缴纳群体年收入主要集中在5万至20万,而贷款使用群体的年收入大体集中于15万至50万。[19]

  最后,我国社会福利制度建设的标准普遍偏低,难以满足人民群众多元化、多层次的福利需求。

  这不仅表现在托底性社会政策领域,也体现在保基本性社会政策领域。前者可以社会救助制度为例,我国的社会救助基本上定位于温饱的生活标准,主要满足的是困难群体的最低生活需要。中国贫困线标准的制定,长期都依据每人每天摄入热量2100大卡来推算。造成我国贫困线奇低。我国目前贫困线以2011年2300元不变价为基准,2015年城市和农村平均低保标准分别只占当年全国城市居民和农村居民收入中位数的18.6%和30.9%。[20]这种做法的结果就是,在绝对水平上,中国的贫困线不仅远低于高收入国家,即便与同等收入水平国家相比也不高;从相对水平来看,中国贫困线低于人均收入的30%,而在国际上,同等收入水平国家的贫困线一般在人均收入的50%上下。[21]

  在保基本性社会政策领域,例如养老保障政策,目前城市职工基本养老保险尚只基本上涵盖保障老年基本物质生活,至于老年健康护理、社会服务方面的内容除少数试点地区外,都未包括进来。至于城乡居民基本养老保险,经国务院批准,2009年我国启动新农保试点,确定基础养老金最低标准为每人每月55元。从2014年7月1日起,全国城乡居民基本养老保险(2014年新农保与城居保并轨)基础养老金最低标准提高至每人每月70元,即在原每人每月55元的基础上增加15元。即便按照现行标准,城乡居民基本养老保险基础养老金难以保障老年基本物质生活。

  三、以当下最迫切的民生问题为重点创新社会政策

  在党的十七大报告提出“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的基础上,党的十九大报告将现阶段我国民生建设的目标进一步拓展为七个,明确指出要“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”。在实现七“有”目标的过程中,需要各方面政策、机制的有效配合,社会政策即是其中非常重要、不可替代的一环。当下应将上述七大领域社会政策的创新发展作为重点,推进相关社会福利制度的建设与完善,以回应广大人民群众特别是困难群体在育儿、教育、就业、医疗、养老、住房、社会服务等方面的基础性需要,发挥社会政策应当扮演的角色。

  首先,基于我国国情及从国际社会政策理论与实践的新近趋势获得的启示,将幼儿养育作为当下社会政策创新发展的重点领域之一,推进实现“幼有所育”。

  儿童是国家和民族的希望,儿童公平地接受有质量的抚养培育,整个社会才有未来。西方国家反思福利国家危机出现的发展型社会政策思潮与实践把儿童养育视为一种对人力资本和未来的投资而备受重视,给我们提供了弥足珍贵的启示。十九大报告把“幼有所育”放在七“有”的首位,体现了党对幼儿养育的高度重视。

  近年来,我国普惠性幼儿学前教育取得较快发展。2010年,教育部发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,[22]实施5年来,国家通过实施8个学前教育重大项目,组织10项体制改革试点,各级政府对学前教育财政投入达到4000亿元。扩大学前教育资源、注重配置公益普惠的学前教育公共资源、规范学前教育管理、加强教师队伍建设,取得了突出的成就。2015年,学前教育专题评估组对全国7个样本省份5年来促进学前教育改革与发展的评估报告显示:5年来,学前教育普及率大幅提高,2014年,学前教育三年毛入园率为70.5%,提前6年完成教育规划纲要的目标;18个样本市学前三年毛入园率整体达到89.44%;33个样本区县学前三年毛入园率(均值)在整体上已经达到94.97%,“入园难”得到有效缓解;学前教育资源快速扩大;新增学前教育资源,尤其是教育部门办园,呈现持续向农村倾斜态势。[23]

  然而,我国幼儿教育的整体政策环境上还是存在严重欠缺。新中国成立以来,我国中央政府(含部委及以上级别)共出台了有关幼儿教育的专门文件58部,体现出国家对幼教事业的关注。但是,一方面,这些文件法律位阶不高,大多是部门法规,法律约束力差;另一方面,有些文件的出台缺少统筹考虑,未能发挥应有的作用。[24]另外,受制度路径依赖的影响,在很多城市,公立幼儿园仍然是稀缺资源,在职业和人群间分布不平衡。近年来,幼儿园教师虐童事件、食品安全事故频发,困难家庭幼儿入园难等,反映出相关的社会政策建设和实施方面存在严重不足。

  因此,社会政策应当扮演好幼儿教育的规划与监督者的角色。其一,应进一步推进普惠性幼儿学前教育制度建设。在国家层面出台统一的法律,建立健全不同家庭幼儿入园保障制度。加大对特殊困难儿童家庭的扶持力度,确保所有家庭的适龄幼儿,不论其家庭状况如何,都能接受应有的教育。其二,应建立完善对幼儿教育的专业监督制度。幼儿教育的日常工作,要在具有相关知识背景的人员监督之下进行。可以借鉴国外社会工作者介入幼儿福利的经验,在幼儿教育中引入社会工作岗位,对幼儿教育实施有效监督。

  其次,通过进一步强化相关领域社会政策建设,推进实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

  在现代社会,接受一定质量的教育、就业并享受与自身劳动相应的保障、方便及时并有能力就医、拥有较高生活质量的晚年、具备基本的住房条件,是一个社会成员生存和发展、享受的必然需要。保障全体人民享有基本的教育、基本的就业保障、基本的医疗服务、基本的住房保障,保障每一个人年老时有足够的养老金及必需的社会服务,属于“基本社会福利”的范畴,在这方面国家和政府应切实履行其对公民的基本责任。[25]自党的十七大提出“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等现阶段民生建设五大目标以来,我国在教育、就业与社会保障、医疗卫生、养老、住房等方面的社会政策建设取得了卓有成效的进步,但离人民对美好生活的需要还存在较大差距,在这些方面进一步创新完善社会政策,十分必要。

  在教育社会政策方面,应进一步完善义务教育制度,坚持普惠型教育的发展方向,对贫困群体的教育扶持应结合家庭综合服务加以实施。在就业和社会保障方面,应进一步加大对困难群体、农民工、大学毕业生等的就业、创业扶持力度,完善相关的社会保障制度,实现就业、创业与相关社会保障制度的有效衔接。在医疗社会政策方面,应在完善基本医疗保险、医疗服务的同时,切实加强困难群体医疗服务的扶持力度,在医疗救助上加大力度,当下最起码要做到通过政策扶持,防止和避免因病致贫、因病返贫。在老年社会政策方面,要进一步推进社会化养老服务的开展,当下应尽快通过试点出台高龄老人医疗护理保险政策,完善政府购买养老服务制度,提高老年人生活质量。在住房社会政策方面,继续完善住房公积金的缴费和使用制度,避免高收入群体对低收入群体公积金的占用,确保低收入群体及时有效地使用公积金,真正达到社会互济的目的;完善经济适用房、廉租房等政策,使困难群体住有所居。

  针对上述基本社会福利,随着国家整体经济实力的增强,应进一步推进制度设计和完善,以实现相关福利在城乡、地区、人群、职业间的统一。[26]近年我国在养老、医疗领域的政策在一定程度上实现了城乡间、职业间的统一。今后要进一步完善,特别是要防止和避免造成新的不平衡。

  最后,从社会政策发展演变历程可见,对弱势群体的关怀保护是社会政策的重中之重。我国目前还有数量庞大的弱势群体,他们的生存和发展都存在着特殊的困难,亟须社会政策的扶持。应通过相应的社会政策建设,推进实现“弱有所扶”。

  党和国家一直非常重视对困难群体的帮助。以残疾人社会政策为例,2008年3月,《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》提出推进残疾人社会保障体系和服务体系建设。同年,我国开始实施修订后的《残疾人保障法》,专门规定国家保障残疾人享有各项社会保障、平等地充分参与社会生活、共享社会物质文化成果的权利。2010年3月,国务院办公厅转发《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》,对当前和今后一个时期加快推进我国残疾人社会保障体系和服务体系建设提出具体指导。

  根据《2016年中国残疾人事业发展统计公报》,目前我国残疾人社会政策在就业、社会保障、扶贫开发等方面有显著进步。从覆盖范围上看,截至2016年年底,城乡残疾居民参加城乡社会养老保险人数达到2370.6万,参保率79.0%;60岁以下的参保残疾人中有482.1万重度残疾人,其中445.7万得到了政府的参保扶助,代缴养老保险费比例达到92.5%。有269.4万非重度残疾人也享受了全额或部分代缴养老保险费的优惠政策。领取养老金待遇的人数达到936.1万人;残疾人托养服务机构达到6740个,共为20.4万残疾人提供了托养服务。87.8万人通过扶贫开发实际脱贫;接受实用技术培训的残疾人达到75.6万人次。[27]从政策模式上看,目前我国残疾人社会政策已逐渐向发展性社会政策转变,突出表现为:完善残疾人“普惠+特惠”的社会保障;进一步发展残疾人教育;重视残疾预防工作等。[28]

  不过,在取得成绩的同时,我国残疾人社会政策也存在很多不足,应当在今后工作中加以改变。其一,受城乡二元体制路径依赖的影响,农村残疾人的社会福利滞后于城市,应当出台针对性、倾斜性社会政策尽快改变。其二,残疾人社会福利的提供中,国家、市场、第三部门都有可能失灵,应当继续探索残疾人服务供给的有效途径。[29]

  四、在与经济发展的协调中满足人民的美好生活需要

  我国社会政策的创新发展应借鉴国际经验教训,结合目前仍处于社会主义初级阶段的基本国情,使社会政策与经济发展相协调,推进我国社会政策发展,满足人民美好生活需要。在推进方法上,结合发展型社会政策视角,从宏观上,应注重社会政策与经济政策的结合,注重转变福利的单纯再分配功能,强化和提升福利的生产功能,注重福利提供主体的多元化;在微观上,注重社会政策对象的主体性发挥和能力提升,使社会政策对象成为经济发展进程的一部分等等。总之,通过社会政策改革创新,使社会政策在与经济发展的协调中满足人民的美好生活需要,实现在更高水平的发展中解决民生问题。

  首先,基于我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情,我国社会政策的改革创新应当循序渐进,即应在与经济发展的协调中推进社会政策的发展。

  国际经验上看,社会政策离不开经济发展的基础性支持。“二战”后,各国大力发展科技、教育事业,注重调整经济结构,经历了一个新的经济发展期。以经济复苏和发展为坚实后盾,西方发达国家普遍建立了福利国家制度。20世纪70年代以来,受当时资本主义经济进入滞涨状态的影响,福利国家制度遭遇了空前的危机。20世纪80年代以来,欧洲各国政府开始对其社会政策进行改革,并于20世纪90年代以来进一步加大改革力度,在21世纪初初显成效。以德国的失业保障制度改革为例,1992—2002年间德国经济平均增长率为1.3%。而自1975年以来,其社会保障支出占GDP的比重一直徘徊在30%左右,如此高额的社会保障支出难以维系。因此,德国于2003—2005年推行哈茨改革方案,对失业保障制度进行了全面深入改革。[30]这一改革减轻了政府的财政负担,还促进了就业,减少了高福利带来的福利依赖。同时,将福利资源的使用者变为福利资源的提供者和使用者,更有利于社会政策体系的可持续发展。

  近年来我国经济发展取得了巨大成就,但是总体发展质量和效益还不高,创新能力不够强,实体经济水平有待提高。我国仍处于社会主义初级阶段。尤其是考虑到我国各地区间发展水平差异很大,这对各地的社会福利服务的提供有很大的影响。比如,有的学者使用SPSS的数据分析技术,对我国老年社会福利体系的区域差异进行了讨论,发现我国老年社会福利虽然在整体上并没有形成“东优西劣”的递减趋势,但东部地区在服务保障等方面还是表现出较大的优势。[31]因此,在对福利服务进行设计时,更应重视社会福利服务的提供与经济发展之间的密切关系。

  整体上看,我国社会政策体系的发展与完善,既要与时俱进地满足困难群体的民生需要,也要注意不能影响经济发展的活力。应当坚持与我国国情和经济发展相适应的原则,循序渐进地推进。从原有的补缺式、差异式社会政策,转变为适度普惠型社会政策,到经济社会条件允许时实现制度的整合乃至统一。

  其次,对当下社会政策改革创新也是最迫切、最关键的,是推动社会政策从再分配型向发展型转变,从制度设计上实现社会政策与经济发展的结合乃至融合。

  发展型社会政策作为当代西方兴起的一种社会政策新取向,有着广阔的发展前景。发展型社会政策认为社会政策不是单纯的财政支出,不是简单的社会财富从一个群体转移到另一个群体,而是可以与经济政策、经济发展相结合、相融合,是一种兼具财富的生产和分配功能的制度性安排。发展型社会政策的代表学者有梅志里、吉登斯、阿玛蒂亚·森等。梅志里概括了社会政策的发展取向;吉登斯倡导用社会投资型国家理念替代福利国家理念,建立积极的福利社会;阿玛蒂亚·森认为,自由既是发展的目的又是发展的手段;摆脱贫困的关键在于提升贫困群体的可行能力。以发展型社会政策为视角,当下我国社会政策的改革创新以下几个方面是应当强调的:

  其一,注重增强社会政策对象的主体性,实现其自立自强。建设美好生活,国家和社会责无旁贷。因此,社会政策应面向全体人民的共同需要,并以扶助困难人群为重点。但是生活水平的改善和福利的提升过程中,最主要和最关键的还是要靠个体的自立自强。社会救助水平的提高、社会保障制度的完善,都会对体面的生活提供更好的基础。但是这种保障如果不能转化为个体强烈的自助的意愿,进而积极提升自己创造财富、链接资源的努力,任何政策都不会有长远的、可持续的效果。在这方面,目前很多地区注重扶贫先扶志,来应对安于贫困、坐等帮扶的贫困文化,可以说找对了方向。

  其二,注重投资人力资本,增加生产性就业机会和创业机会。在一切保障中,对就业的保障是最根本的,是决定了人是否能自食其力的关键一环。因此,要投资人力资本,而且人力资本不仅仅限于就业安排,而是要与教育和培训投资相结合。20世纪末,西方国家相继出台welfare-to-work和welfare-in-work等帮助并激发受助者就业的社会政策,前者是为失业者提供就业服务和福利,后者是在受助者就业后给予继续支持的各种福利和服务。[32]而决定这些政策是否能达到可持续效果的是,有没有提升个体的技能。在提升就业的过程中,个人和家庭融入社会程度也逐渐加深,有助于其提高链接资源的能力,从根本上脱离困境。

  其三,重视对困难家庭子女教育的扶持,防止和避免贫困的代际传递。个体从小获得足够的教育,是安身立命的基础。重视困难家庭子女的教育,是使贫困家庭脱困,避免贫困代际传递的关键。目前我国仍未脱贫的4300多万人,多属于长期贫困、深度贫困。[33]这些贫困人口不仅自身教育文化水平低,缺乏技能,而且缺乏教育子女的知识和能力,其结果就是可能造成贫困的代际传递。要帮助这些人群脱贫,除了给予物质帮助和就业扶持外,更要重视其子女教育问题,增强其子女在劳动力市场上的就业能力,进而帮助其家庭脱贫。

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