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发展中国家社会救助体系的现状、成效及挑战

发布时间:2018/04/24作者:李卫东 来源:《行政管理改革》2018年第4期

摘要:近20年来,世界上的很多发展中国家逐渐建立了与经济发展水平相适应的社会救助体系,不断编密织牢社会救助反贫困安全网。社会救助项目种类、覆盖面和资金投入都取得了快速增长,在政策完善、信息化建设、部门协调机制和瞄准机制等方面都进行了改革探索,在保障困难群众基本生活方面做了有益探索,有很多值得借鉴之处。


  [关键词]发展中国家;社会救助

  [中图分类号] D63                                     [文献标识码] A

  20世纪90年代以来,发展中国家经济增长加快,同时,部分发展中国家开始向市场经济转轨,社会救助也进入了快速发展和改革的新时期。2007年金融危机以后,发展中国家更加认识到发展社会救助、建立社会安全网的重要性,进一步加大了社会救助体系的建设力度,社会救助发展呈现出加快的趋势。

  一、发展中国家社会救助体系的发展

  (一)社会救助项目发展迅速

  发展中国家在建立社会救助体系过程中,既有对发达国家模式的借鉴,也有结合发展中国家实际进行的创新,如东欧以及中亚国家学习发达国家普遍建立了最低收入支持项目及普遍性津贴项目,而拉美、非洲等国家创新并推广了有条件的现金转移支付项目、社会养老金项目等等。与发达国家相比,发展中国家社会救助体系更加多样化。到2015年,平均每个发展中国家建立了20个以上的社会救助项目。世界银行①将发展中国家的社会救助项目 ②划分为6类:有条件的现金转移支付、无条件的现金转移支付、学校免费就餐项目、无条件的实物救助、公益性岗位、收费减免,其特征主要有:

  第一,社会救助项目特别是现金救助项目呈指数化增长。

  有条件的现金转移支付项目从历史上说是拉美国家的标签,正在向全球其他地区特别是非洲普及。目前全球实施这一项目的国家达到64个,而1997年和2008年分别只有2个和27个。无条件的现金转移支付项目发展也很快,世界银行统计的48个非洲国家中,目前有40个国家实施了这类项目,比2010年增长一倍。

  第二,每个国家至少有一个社会救助类型

  学校免费就餐项目和无条件的现金转移支付项目最为普遍,2015年建立这两个项目的国家分别有131个和130个。建立公益性岗位项目的国家有94个,建立有条件的现金转移支付项目的国家有64个。

  第三,各国社会救助项目呈现多样性

  目前,98个国家有4种以上类型项目,33个国家有2种或3种类型。同其他地区相比,拉美、东欧和中亚国家更为多样化。

  第四,不同地区项目类型也有所不同

  如几乎所有东欧和中亚地区国家都已建立了无条件的现金转移支付项目;在非洲,无条件的实物救助项目和公益性岗位项目最为普遍,建立这两类项目的国家分别达到42个和39个。

  第五,各国收入不同,救助类型也有所不同

  如实物救助和公益性岗位主要集中在低收入国家和中等偏低收入国家。

  (二)社会救助的总体覆盖面较广

  第一,有19亿人享受了社会救助

  在享受救助的人群中,44%享受实物救助,37%享受现金救助,19%享受费用减免。

  第二,5个最大救助项目覆盖了5亿多人

  从覆盖人数上看,中国的低保是全球最大的无条件现金转移支付项目,救助对象最多时达7500万人;印度的Janani Suraksha Yojana项目是全球最大的有条件现金转移支付项目,救助对象7800万人;印度的学校免费就餐类以及公益性岗位类项目是全球最大的项目,分别救助了1.05亿人和1.82亿人;印尼有最大的费用减免项目,救助了8600万人。另外,巴西Bolsa项目规模也比较大,覆盖5000多万救助对象,是全球有条件现金转移支付项目的范例。

  第三,在绝大多数国家,许多人同时享受几种社会救助项目,因此,许多国家各种项目享受人数总和会超过全国总人口数。

  (三)社会救助支出①增加较快

  2014年发展中国家社会救助支出占GDP的比重为1.6%,比重只有发达国家的一半稍多。但与2000年相比,绝大多数发展中国家的支出比重都有较大幅度提高。从支出分布上看,其特点表现为:

  第一,国家经济发展水平不同支出水平也不同。在东欧和中亚以及撒哈拉以南非洲,社会救助支出占GDP的比重远高于全球平均水平,一些国家已超过OECD国家的平均水平。低收入国家和中等收入国家社会救助支出比重差不多,分别为1.5%和1.6%,而高收入国家平均为1.9%。但有时社会救助支出与经济发展水平关系并不密切,如塞拉利昂、莱索托并不富裕,但社会救助支出比重分别为4.8%、6.6%,远高于发达国家平均水平。

  第二,项目类型不同支出比重不同。总体上看,无条件的现金转移支付项目支出占社会救助支出的绝大部分,在中等偏低收入国家平均占GDP的1.16%,在中等偏高收入国家占1.11%,在高收入国家占1.37%。但在低收入国家,资金更多用于实物转移支付项目和公益性岗位项目上,如低收入国家在食品和其他实物项目的支出平均占GDP的0.7%,公益性岗位项目占0.34%,学校免费就餐项目占0.22%。

  第三,不同地区支出结构也不相同。在东欧和中亚地区,支出主要集中在无条件的现金转移支付上,占社会救助支出的70%以上。相比较而言,拉美、撒哈拉以南非洲、南亚的支出组合更加多样化。

  第四,现金转移支付支出中社会养老金比重最高。无条件的现金转移支付,社会养老金(既包括通过家计调查发放的养老金,也包括普遍发放的养老金)是支出最大的项目,占现金转移支付的24%。

  二、发展中国家的社会救助管理经验

  发展中国家后发优势也体现在社会管理上。在联合国和世界银行等国际组织的推动和支持下,发展中国家不断学习和借鉴世界先进的管理和技术,在建立社会救助体系的过程中,社会救助管理也不断完善。

  (一)大力推进社会救助政策或战略的制定

  20世纪90年代哥本哈根社会发展世界首脑会议后,多数发展中国家开始制定减贫政策或战略,到2014年,全球已有77个国家制定了社会救助政策,有31个国家正在出台政策。社会救助政策在有的国家是独立的,在有的国家是国家减贫政策或社会发展战略的一部分,但在大多数国家则包含在社会保障政策中,与社会保险政策和劳动力市场政策一起制定,说明这些国家正把包括社会救助在内的社会保障放在优先发展的位置,同时注重社会救助与其他社会保障政策协调。

  (二)建立跨部门的协调机制

  任何国家社会救助政策都是多部门、多层级共同制定和实施的,社会救助项目越多,涉及的部门也越多。因此,各国一般都会有一个部门来牵头协调,通常是与社会救助联系最多的部门牵头,如社会发展部、社会融合(social inclusion)部、社会保障部等。巴西的牵头部门是社会发展和反饥饿部,罗马尼亚由劳动部负责协调绝大多数社会救助项目。还有一些国家建立了跨部门的协调委员会,有的国家如贝宁是由总统直接领导。

  (三)重视管理信息系统建设

  许多发展中国家在建立社会保障制度过程中,首先重视养老金体系和劳动力政策的管理现代化,而把社会救助管理现代化放到最后。近年来,随着社会救助的快速发展,发展中国家社会救助管理现代化已经开始行动。

  1.进行社会救助的日常管理

  社会救助的日常工作非常繁琐,近年来,由于计算机的快速发展和价格下降,发展中国家逐步将计算机用于日常管理,提高了效率并在一定程度上替代了人力。如在网络上经办社会救助的申请、审核、批准、发放、预算管理、统计等日常业务,许多国家还在网络上对项目的执行进行监测和评估。目前有68%的国家用监测工具跟踪项目的执行,如预算、保障对象数量及其他关键的运行指标,发现执行中的问题并针对问题提出政策建议;同时,还定期进行绩效评价,评价项目是否达到预期目的。

  2.进行申请救助家庭的跨部门比对

  发展中国家通过建立信息系统,从相关部门获取申请人的收入和财产资料,对申请人进行过滤,以增强家计调查的客观性和透明度,减少政策执行中的人情和腐败,大大提高了社会救助的瞄准精确度。目前,已经有29个国家建成制度化机制,还有16个国家正在建立这一机制。

  3.建立潜在社会救助对象数据库

  主要目的是为各个社会救助项目发现潜在救助对象,以做到应保尽保,减少漏保。一般是先开展实地调查并结合网络数据,建立数据库,然后向相关部门推送可能符合各个社会救助项目条件的人员名单。格鲁吉亚通过普查与网络数据结合进行社会登记,建立数据库,将贫困人口的覆盖率由21%提高到61%。菲律宾建立了Listahanan系统,向政府各个社会救助部门推送潜在救助对象情况,为其认定救助对象提供参考。目前,发展中国家潜在社会救助对象数据库建设进展很快,已有21个国家完全实现制度化机制,还有26个国家正在建设。

  (四)重视救助对象的瞄准和认定

  救助对象瞄准是全球性难题,更是发展中国家的难题。近年来,发展中国家在继续学习发达国家传统的家计调查方法的同时,结合自身实际,进行救助对象瞄准的制度创新,广泛采用了代理家计调查、社区瞄准法、地理位置瞄准法、自我认定法、人口特征法。①一些国家将不同方法结合起来,如墨西哥的Oportunidades项目、肯尼亚的孤儿项目和儿童项目将地理瞄准法与代理家计调查结合起来;巴西的Bolsa将传统的家计调查法、地理瞄准法结合起来,坦桑尼亚在认定救助对象时将社区瞄准法、地理瞄准法以及代理家计调查结合起来,取得了很好的效果。[1]

  三、几个地区社会救助体系情况

  (一)拉美:社会救助制度的创新

  拉美在社会救助制度创新方面非常活跃,如创新实施了有条件现金转移支付项目、社会养老金项目,并在全球掀起浪潮。随后,又在劳动力市场政策方面不断创新,并在全球迅速扩展。根据世界银行专家对阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔等部分拉美国家的研究,[2]从2000年到2010年,这些国家社会救助的支出占GDP的平均比重由0.4%提高到1.2%。

  1.有条件的现金转移支付项目

  这是拉美国家社会救助的旗帜项目。1997年墨西哥开始实施PROGRESA项目,当时覆盖了30万个家庭。巴西BOLSA项目一开始是在市级实施的,后来逐步扩展成一个全国性的项目。[3]目前,绝大多数拉美国家至少有一个有条件的现金转移支付项目,支出也增长很快,巴西支出占GDP的0.4%,秘鲁支出比重则达0.8%。从覆盖面上看,有条件的现金转移支付项目覆盖范围扩张很快,成为覆盖范围最大的项目,并被认为是瞄准率最高的项目。

  2.社会养老金项目

  这一项目为那些享受不到养老保险的老年人提供养老金补助或者为其购买保险。由于拉美国家非正规就业较多,养老保险缴费较少,社会养老金项目发展较快。在巴西、乌拉圭和智利,社会养老金项目在社会救助中支出份额最大,超过了有条件的现金转移支付项目。2010年巴西和乌拉圭社会养老金支出分别占社会救助支出的60%和50%。

  3.学校免费就餐项目

  这类项目面向所有公立学校学生或瞄准贫困家庭的孩子,主要目的是提高学校出勤率、减少短期饥饿、促进学生学习。巴西从1955年实施免费午餐制度,智利于1964年、哥伦比亚于1968年、秘鲁于1984年建立了免费午餐制度。学校免费就餐在秘鲁覆盖了7%的人口,在巴西则覆盖了23%的人口,在其他国家覆盖率也很高,特别是对困难家庭的孩子覆盖率更高,如在哥斯达黎加、萨尔瓦多和巴拿马,学校免费就餐项目对贫困人口(收入最低20%人群)的覆盖率为85%。在其他国家,贫穷孩子至少有一半获得免费就餐。但学校免费就餐项目支出较小,如巴西和洪都拉斯支出占GDP的比重分别只有0.08%和0.15%,其他国家支出比重也较低。

  4.积极的劳动力市场政策项目

  这类项目包括公益性岗位、职业培训、职业介绍等内容。其中,公益性岗位在非正规就业较多、失业保险参保较少的拉美地区较为普遍。阿根廷有迄今为止拉美最大的公益性项目,2003年支出占GDP的比重曾高达1%,其后经济复苏,支出比重有所下降。拉美国家还有很多其他公益性项目,但支出要小得多。

  (二)非洲:经济危机后社会救助的崛起

  20世纪90年代,非洲大多数国家经济增长、社会进步很快,贫困人口的比率下降也很快,从1995年到2008年,贫困人口比率由58%下降到48%。然而,非洲长期贫困人口仍然很多,大部分人口以农业为生,生产率低下,四分之一人口生活在冲突地区。2008年全球经济危机以后,食品价格进一步升高,干旱和洪水威胁着百姓的基本生活。只有玻茨瓦纳、毛里求斯、南非等国家有着较好的社会保障网,但在绝大多数低收入国家,是由家庭和社区保障基本生活,政府的社会救助项目非常少,往往只有应对食品短缺的临时措施,现金转移支付多是一些捐助的小项目。金融危机后,这种情况在迅速改变。2009年,非盟签署了社会政策框架,不再把社会发展作为经济发展的配套措施,而是作为经济发展的基础。国际机构从知识上、资金上给予很多支持,非洲社会救助发展迅速。目前,每个国家平均有8个社会救助项目。[4]其中主要项目有:

  1.学校免费就餐项目

  这在非洲国家最为普遍。这类项目包括一顿热午餐和女生的零食,但条件是要正常上课。学校免费就餐通常是针对小学,但一些国家也针对初中。这一项目目的是促进拉美国家的教育、补充营养和妇女事业,主要在一些贫困率高、食品短缺以及教育普及较差的地区实施,多用地理瞄准法确定救助对象。

  2.现金和实物转移支付项目

  非洲国家针对贫困人口的现金转移支付项目总体上较少,多处于试点阶段。南非的现金转移支付项目在撒哈拉以南非洲规模是最大的,主要以家计调查为基础,帮助有老年人、残疾人和老兵的贫困家庭。但在多数国家现金项目主要针对一些困难群体,如年轻母亲、HIV患者、残疾人,由于人口资料欠缺和实施困难,通常不进行家计调查。非洲一些国家正在探索实施有条件的现金转移支付,但只是处于试点阶段。在那些干旱和食品短缺的国家,如马里、赞比亚、毛里塔那等国家,紧急食品救助项目很普遍。

  3.公益性岗位项目

  绝大多数非洲国家都有公益岗位项目,有的由政府举办,有的由合作伙伴举办。这些公益性岗位项目在非洲多是短期的,主要应付自然灾害和冲突后的生活困难。但近年来政府举办了一些长期项目,解决长期贫困问题。

  4.收费减免项目

  很多非洲国家对贫困人口有医疗费减免项目,在几个低收入国家如贝宁、马里、喀麦隆等,医疗对贫困人口免费,还有一些国家如布纳法索,孩子、妇女和老年人预防和治疗服务免费。最为普遍的是对小学生的教育减免费。但仍然有一些家庭因支付不起交通费、服装费等困难而不能上学。

  (三)中亚和东欧国家:转型中建立最低收入支持项目

  1989年之后,中亚和东欧国家(苏联和东欧国家)开始改革,由计划经济向市场经济过渡,90年代经济陷入“转型衰退”,产生了大量的失业人员和贫困人口。然而这些国家在转型前只有社会保险及其他社会保障项目,几乎没有针对贫困人口的社会救助项目。

  从90年代开始,这些国家开始建立最低收入支持、家庭和儿童服务及津贴支持、社会养老金、住房津贴(包括能源补贴)、残疾津贴、战争老兵津贴、工作福利和公益岗位等项目为内容的社会救助体系。其中绝大多数项目都是现金救助。从支出上看,东欧和中亚地区社会保障支出平均占GDP的10%,其中社会救助占近2%,从全球来看仅低于OECD国家。少数国家支出较多,如波斯尼亚、黑塞哥维亚、克罗地亚、罗马尼亚社会救助支出超过GDP的3%。[5]

  在东欧和中亚地区的社会救助中,最重要的是低收入支持项目,即与最低收入相联系的社会救助项目,类似于中国的低保和与低保挂钩的专项救助。目前,30个中亚和东欧国家中,有28个国家都实施了1个以上最低收入支持项目。最低收入支持项目在社会保障体系中的地位因收入不同而不同。在中等收入国家,社会保险和普惠性项目覆盖人群较大,最低收入支持项目只覆盖一小部分人群,如波罗的海国家、中欧、西巴尔干国家、保加利亚和罗马尼亚等。比较而言,在低收入国家如亚美尼亚、格鲁吉亚、科索沃,最低收入支持项目是最主要的社会保障项目。

  四、发展中国家社会救助的成效与挑战

  发展中国家在社会救助方面的努力,大大改善了困难群体的基本生活状况,但从改善的广度和深度分析,仍存在很大缺口,面临很多挑战。

  (一)社会救助的覆盖面还有较大提升空间

  社会救助的覆盖面有两个指标:一是指总人口覆盖率,即全部人口中享受至少一个社会救助项目的人数比重,以衡量社会救助的总体规模;二是贫困人口(收入最低20%人群,下同)覆盖率,即享受至少一个社会救助项目的人数比重,反映社会救助对贫困人口的覆盖面。目前全球发展中国家有19亿人享受到社会救助金,但由于存在错保问题,只有1/3的贫困人口能够享受社会救助,还存在着大量应保未保的贫困人口。在低收入国家和中等偏低收入国家中,只有27%的贫困人口受到救助项目覆盖,而在中等偏高国家和高收入国家中,这一比例分别上升到64%和57%。撒哈拉以南非洲和南亚地区的贫困人口占全球贫困人口的绝大部分,尽管社会救助不断扩面,但绝大部分贫困人口仍然未被覆盖,缺口最大。

  一般来说,社会救助的总人口覆盖率越高,贫困人口的覆盖率也越高。如果社会救助的总人口覆盖率低于20%,那么对贫困人口的覆盖率就难达到50%。但国与国间也差别较大,如巴西和乌克兰,社会救助的贫困人口覆盖率都是50%,但其社会救助总人口覆盖率分别为20%和54%,差别很大。没有一个国家能够覆盖100%的贫困人口。在一些国家如智利、厄瓜多尔、斯洛伐克,不同救助项目总人口覆盖率加总后已超过100%,但对贫困人口的覆盖率也未达到100%。因为任何项目瞄准的差错都是不可避免的。

  (二)社会救助金水平有限

  救助金水平是衡量社会救助是否充分的重要指标,可以用补助金在总收入或者总消费中的比重来衡量,类似中国低保项目中补差水平与低保标准之比。根据世界银行资料,在低收入国家中,贫困人口人均救助金与人均消费之比为10%,但在中等偏低收入国家和中等偏高收入国家中,这一比例分别为21%和37%。对于极端贫困家庭(日人均消费低于1.25美元),人均救助金占人均消费的比例平均为30.6%,而其平均消费水平为贫困线的34%。也就是说,在低收入国家,政府对贫困人口的救助并不充分,难以保障贫困人口特别是极端贫困人口的基本生活。

  (三)救助金的瞄准精度不高

  社会救助的命中率指标,是指贫困人口收到的救助金占项目全部支出的比重,以衡量救助金的瞄准准确性和发放效率。世界银行认为,如果这一指标高于20%,那么救助项目是有于利贫困人口的。从实际情况看,项目不同,这一指标也呈现很大不同。有条件的现金转移支付瞄准效果最好,如拉美一些较大的项目救助金命中率在50%以上,菲律宾的Pantawid项目命中率也在46%。但社会养老金和无条件的现金转移支付命中率就差一些。

  (四)减贫效果有限且区域差别大

  可用两个指标衡量:一个是贫困人口减少率,即贫困人口在享受救助金后的减少比率;一个是贫困缺口缩小率,即贫困人口的收入与贫困线差距在救助后减少的比例。世界银行对105个国家的模拟计算显示,社会救助的贫困人口减少率平均为8%。减贫率在低收入国家、中等偏低收入国家、中等偏高收入国家、高收入国家分别为2%、6%、10%和14%,也就是说,社会救助在高收入国家的减贫效果更好。从不同地区看,在东欧最高为14%,在南亚最低为3%。从贫困缺口缩小率来看,平均减少15%。不同收入国家和不同地区国家减少率也差别较大,与贫困人口减少率格局相似。

  五、对我国的几点启示

  为适应社会主义市场经济体制的建立,我国于1997年在全国建立最低生活保障制度(以下简称低保),经过20年的努力,我国已建成“8+1”的社会救助体系。最近,党的十九大提出要完善低保制度,完善社会救助,为我们提出新的任务。从发展中国家社会救助实践中,我们可以得到一些有益的启示:

  (一)提升对社会救助重要性的认识

  20世纪90年代我国开始改革社会保障体系,养老、医疗、失业等社会保险以及社会救助发展很快。受许多发达国家大保险、大福利、小救助的社会保障体系的影响,我国也存在着重保险、轻救助的倾向,如社会救助体系范围界定、立法、信息体系建设等方面远远落后于社会保险。我国仍然是发展中国家,社会保险和社会福利并不完善,收入分配差距较大,供给侧改革任务艰巨。在这种情况下,应更多借鉴发展中国家经验,提高对社会救助重要性的认识,加大力度、加大投入完善社会救助体系。

  (二)加强社会救助制度创新

  当前我国以低保为核心的社会救助体系是20多年来学习发达国家经验的结果,为快速适应当时国有企业改革、维护社会稳定发挥了巨大作用,但随着时间推移,这些制度不适合中国国情、水土不服的问题日益暴露。如,农村低保对象认定难、享受社会救助存在悬崖效应等问题,给社会公正带来很大困扰。今后在完善社会救助制度的过程中,应向一些发展中国家特别是拉美国家学习,加强制度创新,特别是探索适合中国农村情况的救助对象瞄准方法,找到各种救助制度间有效衔接的途径。

  (三)推进社会救助的信息化

  发展中国家在社会救助信息化方面具有后发优势,通过信息化,困难群众享受社会救助更加方便,救助对象认定更精准,政府管理成本更低,管理服务更全面。多年来,我国社会救助一直为基层工作人员少和家计调查难所困扰,与此同时,信息化远不完善。党的十九大提出要建设网络强国,我国社会救助信息化面临着新的发展机遇。我们要发挥后发优势,建立社会救助信息系统“全国一张网”,完善社会救助信息系统功能,实现信息系统对人力的替代。特别要完善跨部门核对信息体系,建立潜在救助对象数据库,减少漏保多保问题。

  (四)完善社会救助的监测和评估

  发展中国家重视社会救助的监测和评估,以评价政策执行情况和政策效果,并为改进政策执行和完善政策制定提供依据。近年来我国正在改变重政策制定、轻政策落实和政策评估的状况,开始加强监测和评估,但是监测和评估的指标还不够完善,机制也不够规范,因此效果并不理想。今后要加强这一领域的研究探索,特别要借鉴其他发展中国家经验,加强评估指标的设计,突出社会救助覆盖面、救助金充足性、瞄准准确性以及减贫效果等关键指标的评估,为政府完善政策提供参考。

  参考文献

  [1]Phillippe Leite:Effective Targeting for the Poor, Social Protection &Labour Technical Note, June 2014,World Bank.

  [2]Paula Cerutti: Social  Assistance and Labor Market Programs in Latin America, Social Protection &Labor Discussion Paper No.1401,world bank.

  [3]Ariel Fiszbein and Norbert Schadly: conditional cash transfer, World Bank Policy Research Report.

  [4]Vitoria Monchuk:Reducing Poverty and Investing in people,World Bank.

  [5] Emil Tesliuc, Lucian Pop, Margaret Grosh, and Ruslan Yemtsov:Income Support for the Poorest A Review of Experience in Eastern Europe and Central Asia, World Bank.

  责任编辑:谢    庆

  [作者简介]李卫东,民政部低收入家庭认定指导中心干部。

  ①本文中除特别注明外,其他资料皆来源于世界银行《the State of Social Safety Nets  2014》《the State of Social Safety Nets  2015》。

  ②社会救助项目有许多划分方法,此处采用世界银行在《the State of Social Safety Nets  2015》中的划分方法。

  ①社会救助支出比重的计算口径比前面所指6种类型稍大,如包括社会照顾服务等。

  ①代理家计调查,通过一些可获得的资料对财产和收入进行推算。社区瞄准法,由社区成员通过民主评议来决定社区中谁应该获得救助,我国的社区评议或村民评议即属此类。地理位置瞄准法,依据地理位置来决定受益群体。自我认定法,最常用在公益性岗位中,最可能诱导贫困人口来参与,富人一般不会申请此类岗位。人口特征法,根据人口特征,如老弱病残等判断享受救助资格。


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