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提升新时代城市环境治理能力——广东佛山破解工业城市环境治理困局的探索

时和兴 雷强 宋雄伟 张克
发布时间:2018/05/30作者:宋雄伟 来源:行政管理改革

摘要: 完善环境治理体系,提高环境治理能力,是国家治理现代化的重要内容之一。以佛山市为例,从复杂适应性系统理论角度,分析城市环境的协同治理,探讨新时代城市环境治理体系的建构与完善,寻求破解工业城市环境治理困境,打赢环境保护攻坚战,提升城市环境治理能力。


  [摘  要]  完善环境治理体系,提高环境治理能力,是国家治理现代化的重要内容之一。以佛山市为例,从复杂适应性系统理论角度,分析城市环境的协同治理,探讨新时代城市环境治理体系的建构与完善,寻求破解工业城市环境治理困境,打赢环境保护攻坚战,提升城市环境治理能力。

  [关键词]  复杂适应性系统;协同治理;智慧治理

  [中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

  习近平总书记多次强调,要按照系统工程的思路,全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设。党的十九大报告指出:“人与自然是生命共同体,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。”[1]党的十九届三中全会明确提出:“实行最严格的生态环境保护制度,构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系,为生态文明建设提供制度保障。”因此,本文从复杂适应性系统理论角度出发,分析探讨佛山市城市环境治理的实践,并进一步探讨新时代环境治理体系的完善。

  一、复杂适应性系统与城市环境治理

  复杂适应性系统理论的主要开创者、遗传算法之父约翰?霍兰德认为,适应性产生复杂性。复杂适应性系统理论的核心是系统中的适应性主体。所谓“适应性”是指主体能够与开放的环境以及其他主体进行交互作用。也就是说,适应性主体是主动的、智能的,能够接收信息、做出反应、进行创新。适应性主体在“接受刺激—做出反应—得到反馈—修正规则—提高适应度”的持续不断的学习过程中,通过反馈不断地“积累经验”,进而改变自身结构和行动方式。

  相似的适应性主体在“学习”过程中,会主动进行“主体聚集”,形成更加高级的复杂适应性系统。在环境治理主体中,不仅要实现党委、政府、人大和政协等体制内多个子系统的“主体聚集”,而且要实现政府主体、市场主体和社会主体的“主体聚集”,共建共治共享。适应性主体通过不断聚集和升级,形成了多个层次的更加高级的复杂适应性系统,从而提升了更强的适应力。“主体聚集”会带来能量、物质、信息等要素在有着众多节点组成的复杂网络上流动。“要素”种类越丰富,“要素流”越通畅,复杂适应性系统发展就越快,适应力就越强。适应性主体之间的互相影响不是简单的线性的因果关系,而是复杂的不确定的非线性关系。适应性主体在适应环境变化的过程中,不仅自身发生变化,而且影响其他主体发生变化,形成新的适应性主体,呈现出新的“多样性”。[2]

  在复杂适应性系统中,每个适应性主体为了自己的生存和发展,会主动根据其他主体的行动来调整自己的行为策略。这意味着适应性主体不只是自我演化, 而且是共同演化。共同演化把复杂适应性系统推向处于秩序和无序之间的“混沌的边缘”。这种处于“混沌的边缘”的复杂适应性系统,“在持久的摇摇欲坠状态中保持平衡”,[3]不断“涌现”新的主体,生生不息,走向繁荣。“复杂性时代呼唤多元治理。多中心治理、多层级治理、多维度治理的涌现,正在从治理主体制度、治理结构体制和治理功能机制上改变着既有的公共治理模式。”[4]改革开放以来,我国城市迅速发展,经济社会不断走向繁荣,城市生态环境日趋复杂。从复杂适应性系统理论的角度分析现代城市环境,有助于把握其基本构成和发展趋势,理解其生命性、复杂性和智能性。

  (一)现代城市是有生命的复杂生态系统

  作为复杂适应性系统,现代城市包括人类社会和自然环境两大部分。随着工业迅速发展和人口迅速聚集,城市工业污染量和生活污染量迅速增大,超出了城市自然资源环境承载量。这时,作为生命体的城市就会“生病”,甚至会丧失自我恢复能力。

  就大的生态环境而言,佛山市位于珠江三角洲腹地,东倚广州,南邻港澳,处于我国改革开放前沿地带。佛山市气候温和,雨量丰沛,四季如春,有着发达的水系,有着较大的环境承载力。即使如此,从改革开放初期的“村村冒烟”到以高能耗重污染为特征的工业产业园,佛山市在经济发展和环境保护方面始终存在着巨大矛盾与张力。2001年,佛山市环境质量指标排名在广东全省21个地级市中列第19位,河水污染、空气污染和土壤污染十分严重,环境承载力已经出现难以承受之重。但是,工商企业不仅缺乏环保意识,而且缺乏环保能力。与之相对的是,佛山居民环境权益意识越来越强,抗争行动也越来越多。对于佛山市政府来说,环境治理迫在眉睫,刻不容缓。

  (二)现代城市环境保护呼唤监管治理创新

  面对日益发展的城市复杂适应性系统,仅靠政府单打独斗,难以完成城市环境保护的重任。所幸的是,改革开放以来我国社会已经发生深刻的结构性变化,社会形成了三个相对独立的子系统,以党政机构为基础的国家系统,以企业家为代表,以企业组织为基础的市场系统,以广大市民为代表,以社会组织为基础的社会系统。[5]党和政府主体是环境治理的领导者和指导性力量。市场主体是环境治理最主要的资源配置者。社会主体是环境治理的主要参与者和基础性力量。

  作为改革开放前沿,佛山市以简政放权为突破口,以转变职能为核心,精简和优化组织结构,积极推进大部制和简政强镇事权改革。首先,佛山向基层放权,政府将区域竞争的角色交给了镇街,成为强区、强镇、弱市级中心的多中心城市或者说组团性城市。[6]其次,佛山市向社会放权,积极培育发展社会组织和基层民主自治,成为全国第一个社会团体和民办非企业单位均超过1000个的地级市。[7]再次,佛山市向市场放权,将经济竞争的角色交给民营企业,形成了产业集群和特色镇,众多的村级工业园是佛山活力之源。总的来说,佛山市形成了“小政府、大社会、好市场”的城市社会格局,为环境治理奠定了很好的基础。

  (三)智慧城市建设有助于推动城市环境治理

  随着时代发展,信息网络技术为城市复杂适应性系统增加了新的维度,也提供了新的治理工具。智慧城市发源于技术创新,通过整合城市运行核心系统的各项关键信息,对城市环保做出智能响应,促进人与自然的和谐共生。智慧城市不仅包括了智能城市的内涵,而且包括了人的智慧的内涵。智慧城市不仅应用了物联网、云计算、移动互联网、大数据以及人工智能等新一代信息网络技术,而且通过社交网络和各种网络平台聚集了人类的智慧。

  就智慧城市而言,早在2010年5月,佛山提出通过信息化与工业化、城市化、国际化融合达到建设“智慧佛山”的目标,制定了《“四化融合、智慧佛山”发展规划纲要(2010 — 2015年)》。近年来,佛山市率先成立了全国首个区级数据统筹局、全省首个地市级数字政府建设管理局,通过城市规划,佛山市不断推进信息网络技术与城市治理的深度融合和迭代演进。[8]2015年,佛山市制定了“互联网+”环境保护工作方案,构建基于云计算和大数据的“佛山环保云”,到2018年形成“互联网+天气”的天网、“互联网+水”的水网和“互联网+土壤”的“地网”。复杂的大气系统、水系统、土壤系统在智慧平台形成了完整数据系统,也为系统治理奠定了良好数据基础。

  二、加强城市环境的协同治理

  进入21世纪尤其是党的十八大以来,各地政府积极探索协同治理,寻求环境保护、经济发展和城市建设的深度融合,实现人口、资源和环境的协调发展。作为传统工业城市,佛山也积极探索协同治理,有效破解了环境治理困局,扭转了环境恶化趋势,走出了一条绿色发展和转型升级之路。

  (一)环境治理主体不断聚集,形成新的治理机制体制

  在一般人看来,环境治理是环保部门的工作。但实际上并非如此,生态环境是公共物品,仅靠环保部门的努力是不够的,需要党政各个部门的共同参与。在金字塔形的官僚制组织中,地方党委政府需要把“条条”整合起来,才能满足“块块”治理的需要。例如,在畜禽养殖污染治理上,环保局就碰到了难题。环保局既不了解养殖场生产经营特点,也无法对养殖场落实环保处罚,污染防治基本上没有成效。因此,环保部门需要协同既懂规律、又有政策手段的农业局牵头治理农业污染。

  近年来,地方政府的环境治理主体多次聚集升级。2002年,佛山市开始以创建“国家环境保护模范城市”为契机,成立了由市长担任组长,主管副市长任副组长,五区区长和市直责任单位“一把手”为成员的“佛山市创建国家环境保护模范城市领导小组”。2012年,佛山市在全省率先成立了环境保护委员会,由市长担任主任,以实现对环保工作的统筹协调和统一监管。2016年,佛山市对市环境保护委员会调整升格,由市委书记和市长共同担任主任。环委会办公室设在环保局,环保局由原来的专业性部门逐级转型为综合性部门。通过三次聚集和升级,佛山市形成了“党委统一领导,政府具体负责,市环委会牵头负责,市、区、镇三级联动,环保部门全程跟进,职能部门齐抓共管,社会广泛监督”的大治理格局。尤为突出的是,佛山市政府向上发展,与广东省环保厅“聚集”起来,共建佛山国家绿色发展示范先行区,成立省市合作领导小组,建立省市合作联席会议制度,强化省市合作协议实施评估。

  在佛山市政府治理体系之中,经过迭代和升级,形成了作为新的以环保责任为核心的运行程序和规则。这就是佛山市印发的《环境保护“党政同责、一岗双责”责任制实施办法》。按照《办法》,建立了市、区、镇街、村居纵向考核体系和政府部门横向考核体系,构建了“管发展必须管环保、管生产必须管环保”的“全链条”体系。

  在佛山市政府治理体系中,环保系统工作人员为提高环境治理效果,主动创新服务方式。2017年2月,佛山市三水区开始执行“环保医生”计划。“环保医生”由区环保局的主要领导和部分骨干工作人员组成,不定期地对区内的一些大型、优质或重点企业开展检查,若发现企业环保方面细微的监管漏洞或是管理不到位的地方,将及时给予提醒,并对企业进行技术指导,避免酿成更大的环境问题,从而起到对企业履行环保责任全面“体检”的作用,避免了环境污染的“破窗效应”。

  主动适应时代要求,政府治理主体的各个部门和单位,以问题为导向,主动聚集,组成新的治理主体和治理机制,有效提升城市环境治理能力。2014年10月,佛山市委、市政府创设了“环保+公安”的聚集模式,批准设立了佛山市公安局经侦支队环境犯罪侦查大队,成为广东省首支“环保警察”队伍。再如,2015年3月,佛山市禅城区南庄镇探索了“环保一门式联合执法”,建立了一门式联合执法指挥中心,把环保、安监、人社、市监4个部门的工作人员组成巡查组,对片区进行“一门式巡检”,向相关企业发出“行政指导意见书”,并使用移动执法仪将巡检情况推送有执法权的机构,而且要求执法部门30日内回复处理意见,否则纪委效能办将启动追责程序。

  在佛山政府治理体系中,政府按照市场运行规则,模拟市场主体,形成了新的环保主体。例如,2016年10月,正式成立国有企业佛山市环境保护投资有限公司,积极打造“一院(环境研究院)、一会(环境博览会)、一基金(环境治理和产业发展基金)、一中心(排污权交易管理服务中心)”四个平台,加快信息、技术、资金和人才等“要素流”,为政府和企业提供优质的环保技术、环境监测、咨询、环保展览以及排污权交易等多种服务。

  (二)环保市场主体不断聚集,创新环保产业,推进企业环保

  近年来,我国积极培育环境治理和生态保护市场主体,以改善生态环境质量为核心,以壮大绿色环保产业为目标,以激发市场主体活力为重点,以培育规范市场为手段,积极推动体制机制改革创新。而且,企业作为市场主体,也在不断迭代升级,承担环境治理责任,不断提升环境治理能力。

  在佛山城市复杂适应性系统中,政府积极引导市场发挥基础治理作用,大力聚集新的环保企业,“涌现”出新的“环保超市”。南海区依托辖区内的国家环境服务业华南集聚区核心园区,聚集了国内外数百家环保企业,形成了新的“环境保护服务超市”(简称环保超市),形成了线上展示交流、线下洽谈交易的环境解决方案一站式综合服务平台。排污企业可以在“环保超市”网络平台里找到废水治理、废气处理、固废处理、环境评价、清洁生产、环境监测等六大内容的解决方案,享受个性化“定制服务”。环保超市加快了佛山环境服务类企业由“单打独斗”模式向集群发展模式转变。这种产业集群发展模式不仅满足了排污企业的环保需求,而且为环保企业的“主体聚集”创造出更多机会,通过竞争与合作不断提升环保企业服务能力和服务品质。

  (三)社会治理主体不断迭代升级,积极参与环境治理

  改革开放以来,村民自治和社区自治制度激发了基层人民群众的积极性与创造性,成为环境治理的基础力量。随着互联网和移动互联网的快速发展,以事业单位和企业为主的公益1.0模式进化成为老百姓通过事业单位和企业平台参与的公益2.0模式,再进化为网民群众推动和发展的公益3.0模式。与此同时,纯粹依靠政府扶持和企业捐款的社会组织也逐渐进化成为公益企业,以企业化经营方法推动环保公益事业发展,进化成为新的自我经营、自我增强的适应性主体。

  就佛山社会治理主体而言,村级工业园区是独具特色的,处于重要的基础地位。市区的环境治理政策需要村级工业园区配合,依靠村委会干部、自然村小组负责人落实。而且,环境保护志愿者和志愿服务队最终也要落实到村级工业园区。例如,在2015年7月,南海区成立了第一支环境服务队,通过第三方机构向村(居)、企业提供环境服务。环境服务队由专业化的环境保护志愿人员组成,是政府购买环境服务的公益性组织。实践证明,这种处于公益2.0阶段的环境服务队在治理环境时具有很好的效果。在总结试点经验之后,2016年7月南海区政府颁布了《佛山市南海区村级工业区环境服务工作方案(2016 — 2020年)》,决定在“十三五”期间全面铺开村级工业区环境服务工作,以“政府采购服务+奖励”的方式,通过公开招投标向第三方环境服务机构购买服务,壮大环境服务队,推进村级工业区整治提升。

  (四)建构起政府、市场与社会多种主体的协同治理机制

  在城市环境治理过程中,政府主体、市场主体和社会组织必须协同起来,才能提供跨越政府组织层级、公共部门界限、公私领域范围的有效治理。协同治理首先通过多种治理结构和社交平台促进“主体聚集”,加快信息、物质和资金等“要素流”。实际上,政府的有限理性与环境治理的复杂性之间的矛盾决定了市场主体和社会主体的重要性,政府采购、服务外包等治理创新证明了协同治理的有效性。

  在佛山市城市复杂性系统之中,政府、市场和社会多元主体协作治理,协同运行,同步演进,构建起富有特色的“政府企业公众共治的绿色行动体系”。例如,2017年,顺德区启动村级工业园综合整治提升三年行动计划,计划率先打造10个环保产业园,采用政府购买服务模式,集中选择与各镇街的特色产业相关的环保企业提供综合环境服务。在环保产业园,企业专心做好生产,环境污染治理交给园区的综合运营商来负责。而且,顺德区创新了“环保管家”制度。环保管家对企业生产工艺的环保问题进行诊断,提出整改建议。2017年,顺德出台了《顺德区工业园区引入“环保管家”及工业企业配备环保注册师暂行办法》,主要采取两种方式为工业园区引进“环保管家”。一种是由镇(街道)、村(社区)按照或参照政府购买服务的方式,为辖区工业园区聘请具有环保相关服务资质与能力的第三方机构提供“环保管家”服务;另一种是由工业园区管理机构直接聘请具有环保相关服务资质与能力的第三方机构,对工业园区提供“环保管家”服务。与此同时,顺德区还创新了“环保注册师”制度。或者由工业企业选派员工参加环保部门组织的环保注册师培训,经培训后负责企业环保管理工作;或者工业企业直接聘请具有环保专业大专以上学历人员担任“环保注册师”,负责企业环保管理工作;或者工业企业委托社会第三方环保服务机构派驻专业人员担任“环保注册师”,负责企业环保管理工作。从环保工业园到环保管家,再到环保注册师,佛山市政府主体、市场主体、社会主体彼此协同,形成了生机勃勃的治理体系。

  三、提升新时代城市环境智慧治理

  进入新时代,全面提升城市环境治理能力,需要高度重视城市的复杂适应性,把城市看作是“活的系统”,培育新的适应性主体,从而创新城市环境治理的机制体制,推动数据共享和信息公开,凝聚人工智能和人的智慧,形成新的生态智慧,激发城市生态复杂适应性系统的活力。

  (一)树立新城市观,着力打赢污染防治攻坚战

  要具备新的生态智慧,把城市看作是人与自然互动的具有生命的“活系统”。习近平总书记强调:“我国古人说:‘城,所以盛民也’。城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系,实现生产空间集约高效,生活空间宜居适度,生态空间山清水秀。”[9]“一个国家或区域可用水资源有多少,既取降水多寡,也取决于盛水的‘盆’大小”。[10]打赢污染防治攻坚战,首先是要遏制环境不断恶化趋势,其次要以治水、治气、修复土壤和治理固废为重点,统筹水、山、林、田、居环境场域,要提高生态多样性,发挥自然自我修复力和人类生态修复能力,着力提高城市环境容纳力、资源承受力和生态承载能力。

  (二)树立新主体观,不断优化城市环境治理体系

  城市治理主体不仅包括已有的政府主体、市场主体和社会主体,而且包括通过“主体聚集”形成的新的适应性主体。当然,正如统筹党政军群机构协同改革一样,不仅要促进已有的治理主体迭代升级,而且要加快形成更多的新的适应性主体。作为复杂适应性系统,既要加强自上而下的顶层设计和环境监管,更要加强自下而上的自组织和同步进化。一方面,要通过从自下而上的不断聚集,形成新的治理主体和治理制度。因为,在城市复杂适应性系统中,多元治理主体的聚集种类越丰富,聚集层次越高,不仅意味着原来的治理主体在新的大系统中可以更好地发挥作用,而且可以“涌现”出新的更高层级的治理能力。例如,“河长”是在基层环境治理中涌现的新的适应性主体。在跨区域的河流治理中,广东省一把手亲自担任总河长,各地各级领导干部担任分河长,有效推动了水环境治理。另一方面,要自上而下地引导基层治理,形成新的治理主体和制度体系。在环保垂直改革后,县(区)环保分局为地市级环保局直管,加强了对区县级政府的环保监督,同时注意激活乡镇街道、村庄和社区的社会环保力量。在国家环保法律法规中,要明确镇街环保机构作为市县环保部门授权执法的法律地位,依法赋予他们实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段,依法加强对环境执法人员的教育培训力度。只有激发基层适应性主体的活力,不断迭代升级,才能不断优化新时代城市环境治理体系。

  (三)树立新智慧观,不断提升智慧环保能力

  新型智慧城市建设不仅是智能城市建设,更是市民环保意识与能力建设。一方面要通过“机器智能”提升 “城市智能”,提升环境治理能力。具体而言,要加大城市环境数据共享力度,引导城市进入“混沌的边缘”,提升城市创新与适应能力。城市复杂适应性系统要处理约束性信息和非约束性信息才能创新和进化。约束性信息是指在城市主体发布的信息,例如城市环境规划、生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线等信息。非约束性信息是适应性主体在具体场景中从外界接收到的信息,例如新的城市环境治理理念和治理技术等。新颖的非约束性信息和约束性信息共同作用,会引发适应性主体的进化与迭代,形成新的环境治理主体。更为重要的是,要充分发挥大数据驱动知识学习、跨媒体协同处理、人机协同增强智能、自主智能系统等人工智能2.0技术的作用,进一步提升环境精准治理能力。另一方面要通过提升“心灵环保”来提升城市“城市环保”。环境治理的灵魂在于“治心”——促进人们的“心灵的觉悟”,强化环保意识,激发环保行为,做好环保公益。例如,“佛山环保”微信公众号积极进行“环保意识教育”,不仅宣传中央国家政策和普及环保法律,而且积极报道地方环境治理政策和做法。在环保教育的基础上,把个人和企业环保行为评价纳入“社会信用体系”,大力表彰环保公益行为,严格惩罚“环保老赖”。只有促进“心灵的觉悟”,养成环保习惯,激发和聚集每个适应性主体的智慧与力量,才能全面提升新时代城市环境治理能力。

  参考文献

  [1][9][10]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2017:41,66,55.

  [2]刘春成.城市隐秩序:复杂适应系统理论的城市应用[M].北京:社会科学文献出版社,2017:48.

  [3]凯文?凯利.失控[M].北京:新星出版社,2010:113.

  [4]时和兴.复杂性时代的多元公共治理[J].学术前沿,2013(2).

  [5]俞可平.论国家治理现代化[M].北京:科学文献出版社,2014:115.

  [6][7]张燕生,肖耿.政府与市场[M].北京:中信出版社,2017:19,5.

  [8]田海燕,刘军艳.佛山:新型智慧城市的“道”与“术”[N].南方都市报,2018-2-6.

  责任编辑:张世贵

  [作者简介]时和兴,国家行政学院政治学教研部主任、教授;雷强,国家行政学院政治学教研部副教授;宋雄伟,国家行政学院政治学教研部副教授;张克,国家行政学院公共管理教研部讲师。


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