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国家治理新思维:由制度优势向绩效优势转换

发布时间:2018/06/22作者:彭勃 来源:中国社会科学报

摘要:我国“提出一系列新理念新思想新战略,出台一系列重大方针政策,推出一系列重大举措,推进一系列重大工作,解决了许多长期想解决而没有解决的难题,办成了许多过去想办而没有办成的大事”。


  中国特色社会主义国家治理体系拥有一项传统优势,就是集中力量办 “大事”。党的十九大报告在总结过去五年的工作成绩时强调:我国“提出一系列新理念新思想新战略,出台一系列重大方针政策,推出一系列重大举措,推进一系列重大工作,解决了许多长期想解决而没有解决的难题,办成了许多过去想办而没有办成的大事”。过去五年办成的这些“大事”,从数字经济等新兴产业领域,到高铁、公路、桥梁、港口、机场基础设施建设、“一带一路”、京津冀协同、长江经济带等区域发展协调工程,以及天宫、蛟龙、天眼、悟空、墨子、大飞机等重大科技成果问世,都充分彰显了社会主义制度和国家治理体系办成“大事”的独特优势。

  办好大事得益于制度优势转化为治理优势

  从国际比较来看,我国的“大事”治理产生了巨大积极效应,是中国治理体系的比较优势,构成了中国国家综合竞争力的关键要素。中国特色社会主义能够办成“大事”,与中国特色社会主义国家治理体系的结构特征和功能优势密不可分。

  第一,集中共识,决策迅速。面对重大事项的决策,需事前经过充分协商和酝酿。这个过程既是优化决策的科学化过程,也是获得治理共识的合法化程序。减少繁复流程和消除多方掣肘,在重大领域一旦下定决心,就能够迅速决策和执行。第二,绩效导向,项目推进。由于权责关系清晰,治理效果和责任相对容易界定和衡量,中国国家治理方式的绩效激励机制作用显著。同时,在重大事项上多采用专项治理的项目化处理手段,责权边界在该设计中变得更为清晰,政策绩效更为可考。以强烈绩效为导向的治理体系动员了各方积极性,治理运转方向明确,动能充沛。第三,集中力量,合力推进。中国特色社会主义国家治理体系的强项在于,能够有效克服政策阻力,集聚治理资源,协调治理行为等方面,治理“大事”的过程中可以集中和协调各方力量,共同支撑重大事务的治理格局。第四,治理稳定,持续用力。因治理过程自主性相对较高,治理体系的抗干扰能力较强,明显提高治理体系的稳定性。面对不同发展时期,不同治理难题的过程中,保持政策稳定和治理定力,通过持续用力精准发力机制,获得良好的治理效果。

  总体而言,中国特色社会主义能够办好“大事”,得益于我国治理体系的自主性特征,这一特征保证了治理决策、集中力量、协调治理、绩效导向、自我稳定等方面的比较优势。核心逻辑就是将制度优势转化为治理优势,治理优势进一步表现为绩效优势。

  公共治理体系对“小事”越来越重视

  在政治学和国际政治的研究文献中,有高政治(high politics)和低政治(low politics)的提法。高政治的领域是与国家生存密切相关的关键事务,例如国家和国际安全等事务;所谓低政治,涉及领域同国家生存的直接关联度不高,例如社会管制与社会福利等问题。借用高低政治概念,我们可将公共事务治理分为高治理和低治理领域。高治理针对对国家生存与发展具有全局性、关键性和催化性作用的事务领域,也就是“大事”治理。低治理针对国家与社会进步具有普遍性、弥散性和基础性作用的事务领域,也就是“小事”治理。

  “小事”治理涉及社会福利、社会监管、环境保护、社会发展等,这类事务的特点是量大面广,林林总总,具有很强的弥散性和基础性特征。当前,社会主义的制度优势要转化为治理优势,不仅需要能够办成“大事”,更需要办好“小事”。国家治理需要直接面对几乎覆盖到方方面面的“小事”,这些治理行为已经成为国家治理的重头戏。原来传统意义上的不起眼的“小事”,一件件都成为关系到国计民生的“大事”。

  当前,公共治理体系对“小事”越来越重视,治理行为越来越深化,工作定力也越来越持续。一些城市将精细化治理作为城市管理的首要目标,在垃圾分类、交通管理、公共秩序、公共安全等方面进行了专项治理,并迅速获得治理收效。但是,与聚焦“大事”的高治理领域进行客观比较,我们围绕“小事”的低治理似乎并不那么得心应手。由于“小事”量多面广,复杂性高,政府负荷日趋繁重,投入大、产出少,吃力不讨好,治理的可持续性存疑。在“小事”和低治理领域,传统治理方式中迅速决策和集中力量的招数,遭遇困难。与“大事”治理比较,“小事”治理已成为我国治理体系的相对弱势。

  为什么我国治理能力在“大小事”不同领域中能力强弱分明,高低立判?如何在学理上理解和分析这种反差呢?有学者指出,按照公共治理的事务量和特定性两个维度,将治理对象分为不同种类。其中对比最为鲜明的两类,一是特定性强和治理技术要求比较高,事务范围相对集中和事务量相对较小的事务,例如外交、高科技创新、大型国有企业等领域;二是特定性和技术含量较低,但是事务量大,复杂程度高,自由裁量需求大的事务,例如基础教育、乡村医疗、扶贫等。这种分类契合“大事”和“小事”。我国治理体系中表现优异的“大事”治理,基本上都属于特定性比较强,治理涉及面相对比较集中的治理领域。在这类治理事务中,我们可以依靠行政自主性治理优势,通过迅速、集中、有力的治理策略而取得很好的治理效果。然而,面对特定性和技术性程度低,但是数量和涉及面大,治理复杂性程度高的所谓“小事”,单靠自主性的治理模式就面临治理困境。

  究其原因,“小事”和低治理领域的实际效果,不仅要求政府有足够的动员、组织和执行能力,同时也取决于政策和治理行为的落地程度和巨量治理对象的配合程度。《社会权力的来源》一书中,迈克尔·曼将国家权力区分为专断性权力(despotic power)和基础性权力(infrastructural power)。专断性权力是指国家从外部强加于社会的权力,政治精英不必与公民社会各群体进行制度化协商而自行行动的权力范围;而基础性权力是指国家通过与社会互动获得的权力,即一国政府在领土范围内集中协调社会各方利益的有效政治决策能力。

  努力提升办好“小事”的绩效

  参照这个分类,国家治理能力也可以分为独断性能力和基础性能力。“大事”和高治理领域多倚重独断性治理能力,而“小事” 和低治理领域则需要基础性能力。目前,独断性治理能力明显高于基础性治理能力。国家基础性治理能力的提升,有赖于国家与社会的充分结合与协调。因此,当前提升国家治理能力的迫切任务,是迅速有效提升国家的基础性治理能力。需要在建设社会和提升社会协调水平的过程中,加强国家的基础性治理能力。

  如前所述,基础性治理能力是办好“小事”的关键。而基础性治理能力的获得,又必须通过国家与社会的充分联结与协作才能达成。从世界多国国家工业化和现代化历史经验分析,建设社会和提升社会能力的过程,同时也是强化国家基础性治理能力的过程。加强国家的基础性治理能力建设,提升办“小事”的治理绩效,需要在处理国家和社会关系时摒弃“零和”思维。要遵循国家和社会内在的共生性原则,提升国家对社会的赋权比重,进而推动社会治理力量提升,从而全面强化国家自身的基础性治理能力。

  随着国家治理进入新时代,“小事”治理能力提升面临新的机遇。第一,以人民为中心的国家治理战略,已经为办好“小事”奠定了政治基础,锚定了治理重心,指明了改进方向。第二,目前国家治理的重心下移战略,重新形成“兜底”效应。政策焦点、治理资源、管理力量都向政策前端和基层一线下移,越来越聚焦于“小事”的治理领域。第三,“以事为本”的治理风气日趋浓厚,抓住关系国计民生的关键问题,以项目化的推进手段,以“钉钉子”的务实精神,确保了治理输出的有效性。

  从现实上看,“小事”治理与“大事”治理有着本质差异,需要不同的治理体系、治理机制和治理风格。应当避免用办“大事”的方法办“小事”。办好“小事”,需要我们真抓实干、持续用力,也要求我们改变用力的方向和用力的方法。这就要求我们更换思路,思路不换容易走回老路。在关系到民众福祉和安全的头等“小事”中,应当以执政党建设为龙头,实现政府治理绩效质量改进、加强依法治国和与人民群众血肉联系的相互支撑和有机统一;在“重心下移”的策略调整中,尽快打造多方协作的公共治理平台,承载公共治理的兜底功能;应当以项目化治理为基础,在“以事为本”治理风格形成中,注重国家治理体系的调整与完善,通过多方协同和技术改进,抓紧弥补治理盲点和缝隙,减少政策风险和治理失误。

  党的十九大报告明确了打造共建共治共享的社会治理格局,提出完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,充分体现了国家治理的新思维,目的在于实现国家基础性治理能力和社会能力之间的相互强化和相互支撑的良好局面。我们应严格按照中央的统一规划和政策部署,构建起多方合作的社会治理格局,国家治理能力在应对“小事”上就会大为增强,与社会主义集中力量办“大事”的优势结合起来,必将形成高低治理的双强模式,必定能够极大提升国家治理能力,进而加快推动国家治理体系的现代化进程。

  (作者单位:上海交通大学国际与公共事务学院)

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