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社会福利引论:福利体制模式的类型化考察

发布时间:2018/07/03作者:匡亚林 来源:《国家行政学院学报》2018年第3期

摘要:社会福利国家的产生是众多因素作用下的产物,既有资本主义自身发展的局限性,又有福利权利的兴起,且与其他公民权利之间存在逻辑关联;马歇尔“三位一体”的“公民资格”则最终构成了社会福利国家的合法性身份。凯恩斯和贝弗里奇等“设计师”塑造了福利国家的制度构架,研究集大成者参考借鉴了卡尔·波兰尼对于社会福利本质的观点,称之为社会保护与市场机制之间的双向调节运动,蒂特马斯、埃斯平-安德森和马歇尔等以此开创了范式福利体制的学术研究,本文立足福利制度、福利体制、福利支出的理论方法的比较分析,考察总结不同类型的社会状态,系统地从类型化角度进行福利体制的模式考察,并尝试推进和解答现有研究中的迷思。


  (南京大学,江苏南京 210023)

  [摘  要]社会福利国家的产生是众多因素作用下的产物,既有资本主义自身发展的局限性,又有福利权利的兴起,且与其他公民权利之间存在逻辑关联;马歇尔“三位一体”的“公民资格”则最终构成了社会福利国家的合法性身份。凯恩斯和贝弗里奇等“设计师”塑造了福利国家的制度构架,研究集大成者参考借鉴了卡尔·波兰尼对于社会福利本质的观点,称之为社会保护与市场机制之间的双向调节运动,蒂特马斯、埃斯平-安德森和马歇尔等以此开创了范式福利体制的学术研究,本文立足福利制度、福利体制、福利支出的理论方法的比较分析,考察总结不同类型的社会状态,系统地从类型化角度进行福利体制的模式考察,并尝试推进和解答现有研究中的迷思。

  [关键词]社会福利;福利体制;福利模式;类型化

  [中图分类号]D669.7   [文献标识码]A   [文章编号]1008-9314(2018)03-0056-06

  [收稿日期]2018-05-10

  [基金项目]国家社科基金重大项目“中国残疾人家庭的社会支持机制建构与案例库建设”(17ZDA115);2017年江苏省残疾人事业发展研究重点课题“当代残疾人就业问题及解决策略”(2017SC01001)

  [作者简介]匡亚林,南京大学政府管理学院博士研究生;新华社亚太日报亚太智库研究员。

  一、比较社会福利体制模式的研究分野

  比较社会政策和比较社会福利模式研究领域以“三个世界”闻名学术界,后续研究主要围绕着特定轴心展开,即福利制度分野、福利体制分野与福利支出分野。福利制度主要以政府的介入程度与福利的刚性政策为特征;福利体制主要以福利的具体推进与运作方式为特征;[1]福利支出是指用于社会福利方面的开支总和的GDP占比;福利国家研究的发展主要解决福利转型期各个国家面对的挑战与危机,及其生命发展历程中对福利国家的解构和重构,而理论视野研究无疑为各国实践提供了窗口和契机。

  (一)福利制度研究分野

  社会福利研究中不仅存在制度主义理论而且具有丰富画面,[2]威伦斯基、勒博在《工业社会和社会福利》中提出了福利制度研究的制度视角,从“补缺型”(Residual)到“制度型”(Institutional)二分开始,开创了经典福利制度研究先河。由于福利制度视角是宏观视角,研究整体上着重于研究福利制度的顶层设计和基础结构,侧重于政府福利制度的设计并且聚焦于特殊的社会政策和项目计划。福利制度研究方法强化了社会政策的设计科学性、合理性,有学者研究建基于“公民社会(social citizenship)”,认为公民权是通往分析福利国家的一把关键“钥匙”,也有学者将劳动权和收入权作为研究的切入点,如领取福利的资格标准、社会福利的接受限制、养老金替代率、福利领取时间跨度以及福利政策覆盖面等角度的研究较多;[3]贯通全球的国际共享数据库资源为制度研究提供了考察这些国家福利发展动态的历史信息,如OECD Library、WHO、World Bank、UN、CWED等,为学界从福利政治制度、福利经济制度、福利社会制度考察一国或多国福利制度输出比较的可及与可能。

  制度视角研究福利国家之间的类型差异反映的是一种社会福利体制上的制度选择,而这种差异基于横向的政治、经济、文化、社会角度来分析,虽然全面,却是静态的,缺乏历史的动态演绎。因为任何一个国家的发展都是历史上的动态延续,既有一定程度的历史制度主义路径依赖,又在一定程度上适切其新发展、新变化。制度研究视角可增强其福利体制差异的解释效力,虽然近年来学者们从家庭政策和社会政策角度研究体量有上升趋势,但较为遗憾的是:一是制度视角的研究相比体制研究成果较少;二是制度视角研究结论常被“精美绝伦”的福利体制模式结论所掩盖;三是研究聚焦度不够,且不乏一些值得商榷的观点,如有的学者认为只要从社会政策角度增加福利国家投入就会改变既有的福利国家模式,这种观点明显违背了制度主义的核心分析原则。制度研究分析方法在社会科学研究领域占据重要位置,极具研究发展潜力;社会福利制度分野下的研究取向,致力于增进个体和集体福利的公共政策集合,立足宏观视角,其研究具有连贯性和一致性,且结论普遍具有稳定性特征。

  (二)福利体制研究分野

  福利体制研究构基于中观视角,以其类型化的体制模式研究最为常见,丹麦社会学家皮特 (Abrahamson,1999)甚至把福利体制类型学研究的繁荣景象比喻为“福利造型业”。[4]基于卡尔·波兰尼所提出的去商品化概念,埃斯平-安德森以此为“中轴”对三个社会政策领域进行了多维考察,考察的结论发现了三种模式的类型化,并且开启了福利国家类型学的广泛研究,后来者虽然对此也提出了各种角度的批评,并以此缺陷促发了新的研究视角和领域,但多数研究都以此研究结论为出发点。事实上,自从2010年以来,大量新兴的比较社会政策文献可以被看作是与安德森一起解决体制分类问题,许多类型旨在聚焦安德森原始类型学未检验的领域,扩大了分析中纳入的国家范围,并跳出家庭、社会、国家三者关系的束缚更多地融入了性别视角、政治视角或公共服务等新视角,对安德森福利体制类型批判和延展集中呈现于理论、方法和经验三个方面。

  福利体制研究是一种“量纲”(dimension)矢量导向的方法论,以量纲为坐标轴,从时间贯序和内容的呈现看,起源于卡尔·波兰尼的双向运动,他论述了市场和社会保护之间的运动逻辑,只不过安德森把这种学术思想进行了概念的操作化,具体到养老金、失业金、医疗支出等领域做了细致的考察,并以此产生了比较“量纲”,考察市场与国家之间在劳动力个体中的关系程度,量纲视角以劳动力的“去商品化”为轴心来考量国家、社会、市场之间的结构关系紧密程度,这种去商品化的操作化研究突破了以往以威伦斯基和勒博的收入分配衡量福利水平研究的局限,拓展了福利国家研究的边界,让更多的学者关注到量纲的研究视角,可称之为典型福利国家类型学的开山鼻祖。他的研究“量纲”极具类型学的研究价值,武川正吾(ウチュアン·マサヒロ)认为安德森的研究掀开了福利国家量化分析的“幕布”;随后,大批学者关注到福利国家研究,大部分研究建立在蒂特马斯、威伦斯基、卡尔波兰尼以及安德森研究的基础上,尤其热衷于将福利国家的研究类型结论做细分叠加和迭进推演。体制视角可弥补其他分野的不足,如相同福利支出规模的国家,为何在实际形态的呈现上却如此不同;证明“量”的层面对福利国家的福利水平具有诠释限度,“质”的考察也十分必要。[5]不过这种观点也受到了一定的挑战,因为以吉登斯、梅志里等人倡导的“发展型社会政策”提出社会政策具有投资的积极作用,可以将劳动力再商品化,形成一个循环过程,也有学者提倡“社会投资型国家”“社会服务国家”等研究进路。[6]

  (三)福利机制研究分野

  福利机制研究主要以社会支出为重点,其研究分野以公共支出目的来衡量福利国家的福利供给强度(welfare effort)和慷慨度。费用支出的方法也起源于勒博和威伦斯基的研究,在社会福利体制学术研究的初期,社会福利支出的研究方式曾经起到过引领性作用,此方法可衡量一个国家福利支出的总量,并在一定程度上表明该国福利供给制度的量化输出强度;但是这种研究方法仅仅能够反应福利供给中的表征和整体结构,存在着概念上的误导:一是因为它无法衡量一国福利“质”方面所呈现的强度;二是其尚未涉及作为福利国家的公民权利和社会权利等核心议题,单纯地通过变量的线性关系评价原则,亦未能切中福利国家主体与社会行动者之间定性的关系要害;三是这种方法可能低估了福利的实际贡献,因为它排除了社会服务、税收支出、职业福利和社会法规的影响。

  福利支出研究分野容易把社会福利研究带入“越大越好”“越多越好”的怪圈,各国家抑或研究者对于社会福利制度的理解存在潜在误区:第一,社会福利支出越高的原因未必一定是福利待遇、福利标准高,由较大社会问题(如失业问题和低保户的增加)而增加福利开支的可能性也应纳入思考范围;第二,国内生产总值(GDP)作为分母的普遍用法假设了一种相称意义,这意味着“不管一个国家有多富有,或者财富分配的平等程度如何,政府都应该将相同水平的社会支出与其他国家一样被视为提供同等程度的慷慨和保护”;第三,总转移的频繁使用作为衡量慷慨程度和总体社会支出的标准值得商榷,因为这样做很少说明项目性质和再分配概况。来自欧盟统计局和经合组织关于费用的数据逐渐细化,包括行政费用分离和其他费用分类(例如医疗保健,养老金,贫困,失业),以及区分总支出和净支出。政策分析研究者将政府社会福利支出作为研究福利国家的依据存在不严谨性,最根本的缺陷是将福利与政府支出等同一致,用全部公共福利支出占国内生产总值(GDP)的比例来说明国家福利水平,这种福利计算标准的确有重大缺点,严重扭曲了国家对社会福利贡献的真实情况。在研究国家的福利慷慨度时,除了直接计算政府提供的福利支出数据外,也应该纳入其他提升个人和家庭福祉的福利支出资源。福利模式类型化的研究分野所汇集的三种方法中,都有各自的研究优势和适用范围,也存在“黑匣子”,社会支出的计算方式总的来说,是“量”化维度的一种参考值,要准确地考察“福利强度”(welfare effort),还需与“质”化维度相结合。

  二、福利体制模式的类型化

  福利体制类型模式的划分历来是学术界竞相关注的焦点,从不同的类型学方法和指标分析可得到相似趋同性与差异化趋异的答案,彰显不同的社会福利形态,这正是福利体制模式类型化研究的精髓所在。福利体制模式的类型化研究中,以研究结果的融合程度来看,可以分为竞争性模式类型与非竞争性模式类型;以分类的数量看,可分为三分法、四分法和五分法,甚至无限分法;以分类的洲域范围看,可以从欧洲、亚洲、大洋洲、拉丁美洲还有北美洲,特别是欧洲在福利国家的类型学划分中最详细、体量最为庞大,由于经济发展程度差别不大,可以细分出几种模式来进行比较社会政策分析,从不同的视角进行切分可以得出不同的划分结论。以不同的中观视角区分,可从文化、地缘角度对福利体制类型进行划分;从分类的依据来考察,有基于去商品化、社会分层、公私混合福利供给强度、公民权利、基本收入、覆盖率、贫困发生率、社会支出占GDP比重,及历史-政治传统、社会转移支付及健康保健服务等,笔者拟从单一竞争型福利体制模式、非竞争型福利体制模式和其他福利体制探索角度进行其类型化考察。

  (一)竞争型福利体制模式类型

  所谓竞争型福利体制模式,是根据其福利国家研究类型结论而言的,福利体制模式的类型化研究虽“精彩纷呈”,但往往得出的结论是“非此即彼”的;一个研究者的结论对之前的研究具有模式意义上的“挤出”特征,并在结论与结论之间形成了“零和博弈”,笔者视此研究现象为竞争型模式类型(见表1)。对竞争型福利体制类型学划分,可围绕着不同的分类原理和不同的分类逻辑按照阶段-过程的分析范式对集中典型模式类型进行再考察。

  1.三分法。一是蒂特马斯三分法,通过社会政策设计将福利国家直观分为三个模型:剩余模型,工业成就-绩效模型和制度再分配模型(Titmuss 1974);二是埃斯平-安德森三分法,蒂特马斯的类型学研究成果由安德森(1990)实证扩展,其中类别更名为自由主义(或残余)体制,保守主义(或团体主义)体制和社会民主(或普遍)体制,在后续研究中进行了修订;安德森三分法依据三个轴线加以分类:去商品化、社会分层及公、私混合福利供给强度。

  表1  基于时空贯序的竞争型福利体制模式类型(略)

  2.四分法。一是费雷拉四分法,即盎格鲁-撒克逊、俾斯麦式、斯堪的纳维亚、南欧模式,费雷拉四分法的结论是依据三个轴线进行的分类:社会支出、替代率、贫困发生率;二是胡博四分法,自由主义、基督民族模式、社会民主模式、澳新工资模式,胡博四分法的结论是依据一个轴线进行的:盛行的政治传统。

  3.五分法。考皮和帕梅尔五分法的分类依据是围绕着三个轴心进行的,[7]一是社会支出占GDP的百分比;二是卢森堡收入研究;三是福利制度特征。考皮和帕梅尔基于覆盖范围和慷慨程度,通过分析不同国家缓解收入不平等和贫困的能力,特别是考察老年人养老金和疾病现金福利,将福利国家的制度特征分五类:基本社会保障模式、合作主义模式、包容性模式、标的模式、自愿国家补贴类型。[8]

  (二)非竞争型福利体制模式类型

  所谓非竞争型福利体制模式类型是针对竞争型福利体制模式而言的,在学者研究的结论中,基于认同先前研究者的基本结论,扩大了其研究国家范围或提出了新的研究标准,一结论对之前的研究具有模式意义上的“填补式挤入”特征,笔者称其为非竞争型福利体制模式类型。

  以上的竞争型福利体制研究成果都是根据OECD国家中15~21个国家进行的,但尚未涉及更多非OECD国家以及东亚福利国家,根据上述已有福利类型,通过增加其他文化地缘的国家作为考察样本,产生了单一叠加型福利体制模式的新类型,亦可将其称之为文化、地缘福利模式,有东亚福利模式、拉美福利模式、澳新模式(Antipodean),包括上述的地中海模式(南欧模式)都是以此为研究基础形成的叠加型福利体制研究结论。

  一是性别视角,性别视角研究弥补了典型福利体制研究的盲区,女性主义研究视角导致福利国家类型学研究范式的转移,转化成性别化福利国家体制研究。代表性学者有Lewis的强烈养家模式、微弱养家模式、中间养家模式;Sainsbury的男性养家模式、个人模式;Fraser的普遍养家模式、照顾者等同模式、普遍照顾者模式;Korpi的一般家庭支持模式、双薪家庭支持模式、市场取向模式;Leitner的明显家庭主义模式、随意家庭主义模式、含蓄家庭主义模式、去家庭主义模式、性别化家庭主义模式、去性别化家庭主义模式。主要从三个理论视角展开:女性公民资格(Women’s citizenship)、照顾责任“去家庭化”(care responsibilities “De - Familialization”)、男性“家庭化”(men “Familialization”);二是家庭视角,家庭政策、不同家庭内部人员就业类型研究显著,特别是基于家庭中夫妻双方所处的劳动状态(单一职工、双职工)来进行比较研究,匹配福利体制的不同类型,丰富并扩展其研究延展性;三是社会服务(社会照顾)研究视角,理论上多以政府和市场的互动关系为依托,为挽救市场失灵与政府失灵,推动政府干预与私有化(商品化),实践上多以政府购买群体性合同、任务性合同、服务期(长、短)合同、定向服务券和社会服务包为主,其政府购买社会服务的参与方式可分为服务合同模式、补贴模式、直接资助模式和授权委托模式。[9]

  (三)其他福利体制模式

  在福利体制研究中,还有其他性质的福利理论和福利主张,该主张可能涵盖了研究者对社会福利制度、体制、体系等福利模式的探索。例如,“社会欧洲”“日本福利社会”、熊彼特主义竞争国家(策略)、后福特主义-工作福利国家(SWS)、杰士普的劳动福利国家论(Working State)、夏特无限穷尽方法类型、吉尔伯特的能力国家论(enabling state)、琼·迈尔斯(Myles J)整体的考虑方法等。

  我国学者亦提出了具有前瞻性的研究结论与建议,岳经纶教授提倡从积极福利社会政策迭进视角发展人力资本,将我国建设为社会投资型国家;[10]林闽钢教授提倡构建社会服务国家的发展进路。[11]

  三、余论及福利体制研究展望

  从福利国家理论逻辑演化反观福利体制模式各国实践,无非是对福利资源再分配的资源整合与福利体制模式的类型化选择过程,各国出于不同层次的社会政策战略考量,且在同一国家不同的历史发展周期、时间截点上也经历了不同福利体制模式的策略博弈;自20世纪首个福利国家建成70年以来,支配福利国家实践发展的福利逻辑先后经历了“福利扩张”“福利紧缩”“扩张性紧缩”与“紧缩性扩张”的福利变迁,特别是新自由主义的崛起后,东亚福利体制也逐渐“觉醒”并走入学术研究者的视野,引发了社会政策研究比较视野的大量成果,而后“福利多元主义”理论、“发展型社会政策”理论扮演着重要角色,对各国福利实践影响深远。福利制度、福利体制、福利机制的研究视角无疑可以为社会福利研究引入理论与实践相结合的“时间窗口”,对全面、辩证地看待福利国家的变迁发展和消除福利国家研究中的迷思起到积极推进作用。

  过去十年,人们越来越关注福利国家体制特征与人民生活福利获得感之间的联系,如以公共卫生政策研究为例,针对社会福利与健康不平等关系的议题,其研究前提与触发逻辑倘若为:某种模式类型的福利国家在消除贫困方面更加成功,并为更多人口提供体面生活,那么改善福利水平和分配“原因的原因”也将导致更好的健康和更小的不平等。虽然早期的比较研究表明像瑞典与英国相比存在较小的不平等,[12]但较大和较系统的比较研究尚未能证明与传统福利国家集群相匹配的健康不平等存在明显差异。[13]学术界最近对该领域的一些评论发现了不同的结果,[14][15]这些复杂的、不一致的研究结果为福利国家研究发起了巨大的挑战,对政策制定更是如此。这恰如其分地呈现了福利体制类型研究发展的动态性,需从福利研究分野中寻求答案,如公共卫生政策研究结论的不一致性存在的基本问题,是研究实质性的理论和方法学差异(福利制度、福利体制、福利机制),这至少部分导致了上述研究结论的不同。

  新近的研究中,学界不再热衷于福利国家模式是划分为三个抑或四个、五个,一方面学者更热衷于从制度视角或者机制视角出发将得出的研究结论与福利体制模式类型进行匹配;另一方面,从曾经热议的福利体制理论研究中逐渐走向了社会福利实务,[16]以期为各国社会福利实践寻求治理之道。自下而上的研究结论呈现出较为复杂的非集中趋势,对福利国家的研究多集中于对其较为细致的某个领域进行考察,从“量化”研究走向“量化”加“质化”相结合的研究领域,如社会投资、养老服务、劳动力市场等,谷甜甜、张建坤、李灵芝等对典型福利国家养老服务体系发展历程进行对比研究;[17]林闽钢,李缘以聚类分析的角度对福利国家积极劳动力市场政策(ALMP)的类型化及其改革取向进行了翔实考察;[18]钟慧澜,章晓懿对瑞典、英国、澳大利亚等典型福利国家的养老服务市场化改革道路进行经验借鉴性研究,[19]实证分析结果存在显著差异,研究结论与研究发现不尽相同,尚未形成一致的答案。

  根本而言,从结构-过程的框架逻辑进路看,福利体制模式的类型化研究遵循自上而下向自下而上过渡的发展进路,但自下而上的研究结论就远不如自上而下的研究结论一致性高;考察的层面从宏观—中观—微观的过渡,形成了制度—体制—机制的对应。宏观的结论具有较强的稳健性、一致性,中观的结论在社会形态呈现方面具有较强解释效力,微观的研究结论差异化较为显著,因为比较社会政策研究中制度的演化逻辑最为持续、稳定,体制的演化逻辑较为稳定,机制的内在逻辑最灵活多变。

  未来,研究取向将会更紧贴当今经济社会的新形态,如福利分配系统中的央地关系、特定行政区域内的福利态度(Welfare attitude)、特殊群体(老人、儿童)政府福利责任划分、气候变化与应对(生态福利)、人工智能(AI)对劳动力市场的冲击与整合、反全球化“倾向”危机(如英国脱欧、美国贸易壁垒)、单一国家福利体制改革探索(芬兰无条件基本收入法案UBI)、福利政策慷慨度与健康及不平等的关联指数等议题,适切对国家、家庭、社会等主体关系变化的发展逻辑,也从最新角度呈现出福利体制的社会新形态、新变化。

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