领导干部政治素质的评价标准研究

发布时间:2018/07/10作者:萧鸣政 林禾 来源:《国家行政学院学报》

摘要:本研究基于对领导人讲话与中央政策文件中有关政治素质内容要求的分析与提取,结合实地调研访谈的结果,设计出领导干部政治素质评价内容的调查问卷。然后,依据561份调查数据,运用探索性因子分析初步构建领导干部政治素质评价标准的五因素模型,并利用验证性因子分析进行验证。最终,得到由“政治态度”“政治品德”“政治作风”“政治能力”“政治理论水平”五大维度16条行为指标构成的领导干部政治素质评价标准体系。


  (北京大学,北京 100871)

  [摘  要]本研究基于对领导人讲话与中央政策文件中有关政治素质内容要求的分析与提取,结合实地调研访谈的结果,设计出领导干部政治素质评价内容的调查问卷。然后,依据561份调查数据,运用探索性因子分析初步构建领导干部政治素质评价标准的五因素模型,并利用验证性因子分析进行验证。最终,得到由“政治态度”“政治品德”“政治作风”“政治能力”“政治理论水平”五大维度16条行为指标构成的领导干部政治素质评价标准体系。

  [关键词]领导干部;政治素质;评价标准;因子分析

  [中图分类号]D251    [文献标识码]A    [文章编号]1008-9314(2018)03-0081-08

  [收稿日期]2018-05-10

  [基金项目]教育部人文社科基地重大项目“社区治理与管理问题创新研究”阶段性成果(15JJD810001)

  [作者简介]萧鸣政,北京大学政府管理学院教授,博士研究生导师;林禾,北京大学政府管理学院研究生。

  在十九大报告中习近平同志明确指出要“把党的政治建设摆在首位”,“在选人用人中要突出政治标准”[1]。长期以来,政治素质与标准,是党对领导干部培养和考察的首要和重点标准,也是领导干部队伍能力素质建设的基础与关键。本研究旨在通过定性与定量相结合的研究方法,从众多文献资料中提炼政治素质的核心内容及指标结构,并基于广泛的问卷调查,通过实证数据分析,初步构建政治素质评价标准体系,并进行因子验证,最终形成一套可以应用于领导干部培养选拔任用实践的政治素质评价标准,以期对党的政治建设与干部队伍的政治素质提升提供参考依据。

  一、政治素质标准要求的历史沿革

  领导干部作为党和国家建设的引领者,其政治素质的高低直接关系到政治目标和政治理想的实现。因此,在中国的政治传统和马克思主义政党的建设中,政治素质都是领导干部素质中的最重要的素质,具有一票否决的作用。与此同时,政治素质也具有时代性,随着不同时期的发展要求也在与时俱进。

  (一)国家领导讲话中的政治素质标准要求

  不同时期党和国家领导人对于领导干部的要求是我们理解与把握领导干部政治素质标准的重要切入点。历任领导人基于不同时代特点,社会现实状况,主要任务变化来阐释他们对于领导干部政治素质要求的内容和标准,切实保障了党作为领导核心的地位,发挥领导干部的方向引领、大局把控作用。以毛泽东为核心的第一代领导集体高度重视领导干部的综合素质,要求干部 “又红又专”,“红”要求坚定理想信念,坚持正确政治方向;“专”指的具备专业知识和业务经验,[2]从政治思想正确和政治能力提出了两个维度的政治素质标准要求。进入改革开放新时期,邓小平提出了经济建设中的政治方向和政治原则要求,确保领导干部的改革行为与思想,能够在正确的政治路线上推进,要求干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”,[3]并且要求“德才兼备,以德为先”。现代化建设时期,江泽民强调“讲政治”是干部的第一标准,“讲政治”包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力、政治敏锐性。[4]在建设服务型政府的新时期,胡锦涛着力打造服务型政府中领导干部执政为民的政治立场和科学发展的政治能力。到了十八大之后的全面从严治党时期,习近平同志更是高度重视树立政治纪律、政治规矩的底线保障机制,强调政治作风、政治责任和政治忠诚等标准要求。

  (二)中央政策文件中的政治素质标准要求

  新中国成立以来,诸多中央规章文件对“政治素质”(或“思想政治素质”)进行了界定和阐释,政治素质的内容和结构也随着时间的推进而变化。1979年中“政治立场”作为“德”的重要考核要素首次在干部考核中提出;[5]1988年“思想政治素质”被细化为理论素养和思想水平、政治方向和政治立场、群众观点和路线、政治品德和道德品质。[6]

  到了21世纪,中央文件对于领导干部政治素质的标准要求更为明确,2009年《建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》中“政治标准”被放在考核的首位,要求注重考核“理想信念、政治品质、作风建设、道德品行”。[7]尤其是在2011年中组部《关于加强对干部德的考核意见》中首次使用“政治品质”这一词汇,并将其单列于“四德”之首,强调要重点考核干部的政治方向、政治立场、政治态度、政治纪律、党性原则。[8]2014年最新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》中明确要求“突出考察政治品质和道德品行,要求深入了解理想信念、政治纪律、坚持原则、敢于担当、开展批评和自我批评、行为操守”。[9]2015年在对事业单位领导干部的要求中明确将“政治素质好”作为首要基本条件,从信念、态度、忠诚、责任等方面做出要求。[10]2017年,在《事业单位的领导人员管理暂行办法》的标准要求方面,特别提出了“政治素质”,并且制定了具有行业特色的政治素质要求,例如宣传部门和高等院校是传播政治意识,培育政治素质的两大阵地,文件中特别要求宣传和思想文化系统的领导干部“具有坚定的政治信念和党性原则”,[11]高等院校的领导干部要具有“较高的政策理论水平”,[12]还在考核中将政治方向、政治意识放在首位。

  (三)政治素质标准要求的变化趋势

  第一,政治素质作为领导干部综合素质要求的核心内容,其内容与标准要求逐步明晰。从“德”的子项目向着专项考核条目转变。早期政治素质的标准要求包含于德的要求中,被等同于“德”中的“政治品德”。但近两三年,相较于“德”这一宏观层次上素质的用词,“政治思想素质”、“政治品质”等更为专门化政治素质用词使用得更为频繁,“政治素质”与“道德品行”慢慢区分开来,例如在2015年对事业单位领导人员的条件要求中,“政治素质”便单独出来,成为明确的专项素质要求。

  第二,政治素质的标准要求不断丰富,领导干部选拔任用、考核与培养中的相关标准的要求,从关注实绩转向关注政治思想、政治品德或者政治品质,政治素质在相关文件中得到越来越多的体现,理想信念、政治忠诚、政治原则、政治作风等要素都相继出现。在十八大之后全面从严治党的大背景下,“廉”作为一个重要的元素,又被增加到政治素质的标准要求中,“清正廉洁的政治本色”成为政治素质标准要求中的重要新元素。

  第三,政治素质的标准要求也在演变的过程中发展出横向和纵向的分类分级格局(如图1所示)。横向上来分,领导干部政治素质的标准要求,从横向大类划分,大致可以分为党政领导干部、国有企业领导干部和事业单位领导干部。从纵向的分级,参考领导干部的行政级别,大致可以分为国家级、省部级、厅局级、县处级、科级。我们的访问调查发现,目前实践中人们对于“省部级及以上”、“县处级及以下”的领导干部的政治素质标准要求,出现了较为明显的差异。对于行政级别越高、岗位越重要的领导干部,政治素质的标准要求也越高,对于省部级以上的高层干部在政治方向把握、政治信仰坚定、政治立场与政治态度正确上有更多要求,而对于基层领导干部则在政治作风、政治执行能力和政治实绩上有更多要求,在各级干部中相对一致的要求则是政治纪律与廉洁自律上的要求。但目前这种政治素质标准要求正在各地的实践经验中初步探索与建构,还缺乏精细和完整的标准体系,有待进一步的规范和完善。

  图1  领导干部政治素质标准要求分级分类体系示意图(略)

  二、政治素质评价标准内容的初步探索

  尽管关于政治素质标准的要求随着时代的发展不断更新,但其标准的核心内容表现出一定的稳定性。

  (一)新时代政治素质评价的标准内容

  十八大召开之后,全面从严治党成为新任务,政治素质重要性更加突显。新时期,习近平同志多次强调政治素质与标准在选人用人中的重要作用,要求领导干部首先要在“政治上站得稳、靠得住”。[13]

  2016年,习近平同志在十八届中央纪委六次全会上提出“要增强领导干部政治警觉性和政治鉴别力,各级干部特别是领导干部要善于从政治上看问题,站稳立场、把准方向,始终忠诚于党,始终牢记政治责任。”[14]2017年在十九大报告中,习近平同志更是明确提出“要把党的政治建设放在首位”,要求领导干部要加强党性锻炼,不断提高政治觉悟与政治能力,勇于政治担当,永葆政治本色。同时,在选人用人上,要求“突出政治标准,树立‘四个意识’和‘四个自信’、维护党中央权威、全面贯彻执行党的理论和路线方针政策”。[15]要旗帜鲜明讲政治,以政治家的标准要求自己,找准政治站位,增强政治意识,强化政治担当,提高政治能力,遵守政治纪律和政治规矩。[16]

  综述习近平同志新时期关于领导干部政治素质的标准内容,大致可以从政治理想信念、政治立场、政治作风、政治担当、政治能力五个方面进行总结。具体而言,如表1所示:

  表1  习近平同志关于领导干部政治素质的标准内容(略)

  (二)政策文件中政治素质的评价内容

  本文利用“北大法宝(V5版)”以及“中国共产党党内法规选编”,收集了所有相关的政策文本,通过关键词检索和剔除重复和无关文件,一共筛选得到1979—2017年当中颁发的与“政治素质”相关的47个政策文件进行文本分析。

  首先,是对于政策文件中政治素质相关的主要条目进行统计归纳(如表2所示),可以发现政治作风、政治态度、政治品德、政治理论等条目在多个文件中出现,是较为普遍的评价标准内容。

  接着,为了进一步探寻政策文件中政治素质评价标准的内容和结构,利用与政治素质评价标准内容相关的文段,进行语义网络分析,提取高频词中前200个来构建语义网络,并进行中心度分析和K-core分析(图中仅显示K核值大于2的词),来呈现网络特征(如图2所示)。

  从图中可以看出,在“政治”、“领导”、“干部”的核心主题下,政策文件中的高频词网络也可大致分为三大块:左下角词群密集分布着诸多最高级别的K核关键词,例如“思想”、“理论”、“主义”、“信念”等,这些词汇大都为思想动机类,体现政治动机、政治追求和政治信仰方面的要求,要求领导干部具备纯洁的政治动机,远大的政治理想与信念,坚持党的领导的思想。右下角词群的核心词包括“坚持”、“党的”、“路线”等,属于体现态度价值的词汇,对于领导干部在坚持党和群众的政治立场、坚持党的政治路线、树立党员意识与党性修养方面做出要求。左上角词群的核心词为“执行”、“政策”、“能力”等,大致属于知识能力类,相关词汇包括“贯彻”、“方针”、“能力”、“水平”等,体现了对于领导干部在政策执行的经验、能力、理论知识储备方面的政治能力要求。

  表2  中央政策文件中的政治素质评价标准内容(略)

  图2  政治素质评价标准内容的语义网络(略)

  通过文本分析,可以认为领导干部政治素质是从事政治工作、开展政治活动与完成政治任务的相关素质的总和,是其政治思想、政治立场和方向、政治观念、政治态度、政治信仰和政治能力等多维度的综合体现。领导干部政治素质的评价标准内容,大致可以分为三个层面,最内核为思想品质层面;中层为价值态度层面;外层为知识能力层面。主要条目包括政治思想、政治品德、政治作风、政治态度、政治能力、政治理论水平等。

  (三)调查访问中政治素质的评价标准内容

  通过对已有国家领导人讲话与中央政策文件的搜集、整理和分析,可以初步提炼出领导干部政治素质的标准内容要素17项,编制初步领导干部政治素质标准内容的访谈问卷,在河南鹤壁和濮阳调研座谈会与访谈中进行小范围调查,一共发放问卷65份,回收62份。基于对小样本数据的分析以及结合在调研中的访谈记录分析,最终提取出37项有关政治素质评价的标准内容,作为正式的领导干部政治素质调查问卷。具体内容参考表3。

  表3  领导干部政治素质评价标准内容(略)

  基于小范围实地调研获取的信息,初步提炼出的政治素质评价标准包括7个维度总计37个指标。具体而言,“政治态度”是领导干部对政治信念、政治方向、政党等政治客体相对稳定的综合心理反应倾向;“政治担当”则指的是领导干部的政治事业型、使命感和责任感,能够担负政治责任;“政治作风”指的是在政治思想和工作中表现出来的比较稳定的态度或行为风格,包括联系群众、遵守纪律、依法执政等评价内容;“政治品德”指的是领导干部的个人品质在政治上的表现,包括严格自我要求,解放思想,实事求是,批评与自我批评等。对于政治素质的评价不仅仅是政治品德、态度和作风问题,尤其在新时代,从习近平总书记到基层的组工干部,都重视政治能力的问题。因此,我们将知识与能力也纳入评价体系,其中“工作能力”指的是领导干部在完成领导工作时所必需的基础能力;“政治能力”是对于领导干部的更高要求,要求具备政治上的敏锐性、鉴别力和定力,尤其对于高级领导干部而言更需要以政治家的标准来要求;“政治理论”指的是对于马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观,习近平总书记系列重要讲话精神的掌握程度。

  三、政治素质评价标准体系的实证研究

  基于以上关于领导干部政治素质评价标准内容的初步探索,我们对于部分省市的调查问卷继续开展了实证研究,主要通过结合党政领导以及组工干部对于政治素质考评的实践经验来探讨与构建领导干部政治素质评价标准的结构与体系。

  (一)调查问卷与发放

  基于上述形成的37项政治素质评价的标准内容,我们编制了一份调查问卷。调查问卷分为两部分:第一部分是这位领导的人口学信息;第二部分是政治素质考评指标有效性调查表,采用李克特五点式标准打分方法,按照有效性分为 “非常有效”、“比较有效”、“一般”、“不太有效”与“没有关联”。

  问卷编制后,我们向河北(濮阳、鹤壁、唐山)、广西(来宾)、福建(福州、宁德)、江西(南昌、吉安)多地的领导干部共发放了问卷600份。其中回收有效问卷561份,问卷有效率为93.5%。

  在所调查的对象中,省级机关的占2.9%,地市级机关的占48.4%,县级机关的占32.9%,其他15.8%,地市级和县级机关的领导干部是本次调查的重点。调查对象绝大多数是长期工作在组织部门与从事领导干部考察考核工作的人员,具有丰富的工作经历,84.1%的调查对象具有10年以上的工作时间,10.4%的调查对象具有6~10年的工作经验。两者加总累积起来,工作5年以上的调查对象占比达到94.5%。科级以下的干部占比25.9%,科级干部占比16.6%,处级干部占比56.7%,是本次调查的主要对象,另有0.7%的厅级干部。从职务类别看,26.3%的调查对象担任正职领导职务,39.5%的调查对象担任副职领导职务,另有34.2%的调查对象为非领导职务。显然,调查对象具有一定的代表性。

  运用 SPSS 20.0 和 AMOS 20.0 两个统计软件进行数据分析,SPSS 主要用于进行描述性统计、因素分析和信效度检验;AMOS 主要用于模型验证。研究将样本随机分为两份,其中一份样本量为265,用于探索性因子分析(EFA)初步探索政治素质评价标准,另一份样本量为296,采用验证性因子分析(CFA)方法来进行模型的验证。

  (二)评价标准体系的探索

  1.因子分析

  首先通过主成分因子分析法,对于多重荷载,以及因子载荷低于0.5的项目进行了逐条检验和剔除,剔除了(A1 A2 A3 A4 A7 A9 A10 A14 A15 A16 A21 A22 A23 A24 A25 A26 A30 A31 A33 A34 A35),剩余16项指标(A5 A6 A8 A11 A12 A13 A17 A18 A19 A20 A27 A28 A29 A32 A36 A37)。接着对这16项素质特征的数据进行KMO和Bartlett's检验,发现KMO系数为0. 832,检验结果非常显著,而 Bartlett’s球形检验的χ2 = 1823.820 ( df = 120,P<0. 0001),因此样本数据适合进行因子分析。

  接下来采用主成分分析法对此16项素质特征进行分析,抽取特征值大于1 的6个共同因子作为领导干部政治素质评价的5个维度。运用最大方差法进行因子旋转,最终得出经过旋转后的探索性因子分析结果 (如表4所示)。

  表4  因子分析结果矩阵(略)

  根据上表可以看出,16项条目的因子分析结果理想,经过旋转后的因子载荷除A9和A8之外,均在0. 7以上。经过反复讨论,最终将五个因子命名为“政治态度”、“政治作风”、“政治能力”、“政治品德”和“政治理论”。根据理查德·博亚特兹(Boyatzis,R.E.)提出的三层洋葱模型,表层为知识和技能,是个体的知识储备和完成任务的能力,具有可识别性;中间为态度、价值观和自我形象,是个体对自我形象、所属群体、他人的看法和态度,是社会化作用的结果;里层为个性和动机,是个体所追求的目标的内在驱动力、倾向与个性品质,是相对稳定和隐蔽的核心素质。[17]对应关系如表5所示:

  表5  基于因子分析的政治素质评价标准的结构与内容(略)

  2.信度与效度分析

  (1)信度分析

  信度分析采用克隆巴赫系数 (Cronbach’s Alpha) 进行,检验结果显示各维度的克隆巴赫系数均达到0. 75以上,因此该问卷信度良好,同一维度内的各政治素质标准项目,在内容与评价上具有一致性。

  表6  同一维度内部各评价标准要素的克隆巴赫系数信度分析结果(略)

  (2)效度分析

  五个维度累积解释变异量达到70.49%,效度良好,已经达到统计要求。这说明,五个维度内的各评价标准项目,累计起来,能够较好地反映政治素质的内容,可以构建一个良好的评价标准体系。

  (三)评价标准体系的验证

  通过前面的探索性因子分析,最终得到了16项领导干部政治素质评价标准,并从中提取出5个维度。运用 AMOS20.0软件进行结构方程模型构造,结合样本量为296的验证数据,对领导干部政治素质评价标准体系进行验证。基于探索性因子分析的结果,构建一阶五因子模型,设定五个潜变量,其中“政治态度”包含3个标准项,“政治作风”包含4个标准项,“政治能力”包含3个标准项,“政治品质”包含4个标准项,“政治理论”包含3个标准项。采用一阶验证性因素分析进行验证,如图3 所示。

  表7  领导干部政治素质评价标准体系因子分析方差解释率结果(略)

  图3  政治素质标准体系验证性因子分析路径图(略)

  结果显示,模型的卡方值较大,且在统计上显著,但这可能与样本数量有关。因此,综合考虑验证因素分析的其他适配度指标来衡量模型的适配度。经过计算,因素负荷值都在0.5~0.9,且在统计上显著,当前模型的绝对拟合度指标:CMIN/DF=2.236在2附近,GFI=0.920>0.9;增值适配度指标CFI=0.936>0.9;简约适配度指标PFGI=0.609>0.5,在一定程度上达到了适配标准。

  虽然在模型与数据的适配度方面有提高和改善的空间,但作为一般意义上的领导干部政治素质评价标准体系的验证,上述结果还是可以接受的。且模型中采用最大似然法估计得到的因子荷载,在统计上都具有显著意义,如表8所示,同一维度内各标准项的组合信度均在0.7以上,说明每个维度内部标准项之间具有高度的内在关联;表8表明,平均方差抽取量除政治作风和政治理论之外,其余都在0.5以上,说明同一维度内的标准项,解释它所对应的维度内容的能力良好。

  表8  模型内在质量检验(略)

  四、结论与讨论

  本研究首先运用文献综述、文本分析与访问调查等方法,对于与政治素质评价标准内容相关的国家领导人讲话、中央政策文件的综合分析,形成了37项评价标准项的问卷。接着通过量化分析方法,基于561份调查数据建构了领导干部政治素质的评价标准体系。最后,得到了由“政治态度”、“政治品德”、“政治作风”、“政治能力”、“政治理论水平”五大维度16项评价标准构成的领导干部政治素质评价标准体系。这一体系借鉴与融合了此前关于领导干部政治标准和政治品德的研究成果,此前的研究中萧鸣政提出的政治标准包括“政治动力、政治能力、政治作风、政治态度、政治品质”五大标准,[18]政治品德包括“民主包容、忠党爱国、组织纪律、执政为民” 四大内容。[19]本研究的成果将政治品德作为政治素质的重要组成部分,此外,也将政治态度、政治作风与政治能力纳入,要求领导干部具备履行领导责任、行使与政治权力相匹配的政治能力与政治理论水平。同时也进一步区分了政治品质与政治素质,政治素质不但包括行为特征,还包括政治知识、政治方向与思想态度等。

  研究所构建的政治素质评价标准体系,一方面为领导干部政治素质的评价提供了操作性的指标参考,有助于在选人用人中把突出政治标准落到实处;另一方面,也助于领导干部自身明确政治素质的标准要求,树立良好的导向,引导领导干部规范自身行为,在工作中重视和提升自身政治素质,有助于干部队伍政治素质建设与党组织的政治建设。

  本研究虽然建立了政治素质的评价标准体系,但在具体的评价方法和指标权重的设计上还没有展开。此外,本研究尚未具体区分横向不同类别以及纵向不同层级领导干部政治素质的评价标准差异。在下一步深入研究中,需要我们继续设计可操作的政治素质评价指标,编制评价量表和权重体系,对不同类型、不同级别与不同职位上的领导干部,提供科学有效与简便易行的考评工具,真正将政治素质评价标准体系运用于领导干部开发与管理的实践中去。

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  [14]习近平.在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上发表重要讲话[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/n1/2016/0503/c1001-28319087-2.html,2016-1-12.

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