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“谈话”制度的三个监察功能

发布时间:2018/08/20作者:金成波 张航 来源:学习时报

摘要:“谈话”源于纪委谈话制度,在监察体制改革中转型为监委谈话制度。《监察法》第19条规定:“对可能发生职务违法的监察对象,监察机关按照管理权限,可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况。”该条文将“谈话”以法律的形式固定下来,是监察机关12种调查措施之一,也是一项贯穿于监察活动始终的制度,兼具监督、调查和处置功能。


  “谈话”源于纪委谈话制度,在监察体制改革中转型为监委谈话制度。《监察法》第19条规定:“对可能发生职务违法的监察对象,监察机关按照管理权限,可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况。”该条文将“谈话”以法律的形式固定下来,是监察机关12种调查措施之一,也是一项贯穿于监察活动始终的制度,兼具监督、调查和处置功能。

  监督功能

  监察机关的监督职能主要是针对国家工作人员遵守法定职业规范的情况进行监督,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查并开展相应的廉政教育。监督包括事前预防、事中监督和事后检查,而预防、监督和检查的形式可以多样。“谈话”就是具有这种监督功能的典型手段,属于监察机关积极主动防止权力滥用、防止腐败发生、防止由违纪违法向违法犯罪嬗变的初始性手段。

  从具体操作和实践运用来看,谈话是一种极为灵活的监督手段。首先,谈话的形式相对自由,既可以通过平和的沟通了解情况,在发现问题后查找线索,也可以通过严肃的谈话警示问题,有针对性地提醒劝诫、鼓励勉励。其次,谈话的内容不限,既可以通过宣讲党章党规予以说服教育,也可以通过理想信念教育予以激励感化,促使被谈话人在思想上积极转变,主动交代问题,真诚悔过改错。再次,谈话的适用不会对被谈话人的名誉、心理以及正常工作产生重大影响,谈话的情况反馈也可以作为干部考核的重要参考标准。最后,谈话本身也可以作为党风廉政建设的重要途径,引导党员干部在政治思想、道德品质、勤政廉政和个人作风等方面加强自律自觉。

  要实现反腐败的源头治理,就必须加强监察机关的监督功能,充分发挥谈话制度在监督阶段的作用。对所有公职人员行使公权力实现事前和事中的全面监督和制约,让“红红脸、出出汗”成为监察常态,这对于全面从严治党具有重要意义。通过谈话,在思想上降低贪腐的倾向性,在行动上减少贪腐的可能性,才能真正形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效制约机制,做到治贪反腐防范于未然。

  调查功能

  监察机关的调查职能主要是针对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪依法进行调查取证、查证揭露。谈话作为一种调查措施,在初查核实和正式调查过程中均发挥着不可替代的重要作用。

  根据法律规定,调查活动以立案为界限。立案前为初查阶段,根据监察对象所涉及的问题线索进行初步核实,“经初步核实,对涉嫌职务违法犯罪,需要追求法律责任的”,依法办理立案手续从而进入正式的调查程序。从12项调查措施规定的表述来看,只有谈话是针对“可能发生职务违法的公职人员”,而其它11项强制措施的适用对象均表述为“被调查人”,而一般只有在正式立案调查后才称之为“被调查人”,由此可见谈话不仅适用立案前,也可适用于立案后。

  在初步调查阶段,谈话是立案调查前初步核实有关问题和线索的主要方式。监察机关在接到报案或举报后,应当对有关问题线索进行初步核查处置,而谈话措施在问题线索的初步核实过程中就是一种合理有效的处理方式。当有关问题线索指向轻微的违纪违法行为时,谈话更宜采取一种“有则改之无则加勉”的温和方式;当被调查人可能涉嫌严重的职务违法犯罪时,监察机关采取谈话措施就必须严格遵循审批和执行程序,根据正式谈话笔录调查核实后形成初核报告,制定处理方案,根据具体情形进行案件分流。

  在立案调查后,谈话措施是监察机关依法收集言辞证据的重要途径。谈话措施适用的对象为“可能发生职务违法的监察对象”,这一范围界定基本同步实现了监察全覆盖的原则。《监察法》第20条规定的讯问措施,其对象是“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人”。针对性质不同、情节严重程度不同的案件,监察机关可以选择适用强度不同的调查措施,其中谈话措施的适用就适合于比较轻微的、一般性违纪违法的行为对象。此外,讯问只能针对被调查人,而谈话还可以适用于其他可能涉案或知情的人员,这对于进行外围取证、加快案件突破起到关键性作用。

  谈话措施要严格遵循法定权限和程序限制,在调查阶段的适用尤其如此,这是反腐败法治化的必然要求。谈话的方案包括对象、时间、地点、内容等应当由核查、调查案件组共同研究决定;谈话的方案应当严格执行,不得随意变更调查的方向或改变调查的范围;谈话人与被谈话人不得进行案外接触或联络;谈话笔录的形成和固定应当根据具体规范的程序操作;在涉嫌职务犯罪的案件中,谈话过程应当录音录像等,确保证据的收集与刑事诉讼证据的要求和标准相衔接。此外,谈话应当尊重被调查人的人格尊严与合法权利,严禁通过非法手段进行取证。

  “谈话”属于具有监察体制改革特色的调查措施,是传统诉讼法所没有的。在传统纪检监察实践中,该措施的广泛合理运用取得了良好效果,因此纳入到监察调查措施中,丰富了调查活动的手段,有助于形成功能齐备、结构合理,张弛有度、衔接紧凑,方法灵活、高效合理的监察调查措施体系,有利于提高调查的效率和效果。

  处置功能

  处置职能是指对于查证属实的违规违法问题依照相应法律法规予以审查定性并给予相应的处理,如处分问责、提出监察建议或移送人民检察院依法审查、提起公诉等。“谈话”制度是一种非常重要的处置措施。《监察法》第45条规定“对有职务违法行为但情节较轻的公职人员,按照管理权限,直接或者委托有关机关、人员,进行谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉”。同时,党内《监督执纪工作规则》规定了谈话提醒是一种组织处理方式,纪检机关对反映问题轻微、不需要追究党纪责任的,可以采取谈话提醒等方式处理。

  监察体制改革的首要逻辑就是“监察全面覆盖”:纪检监察不仅要着力围猎“大老虎”,也要全面围剿“蝇虫害”。实现监察对象全面覆盖的同时,也要实现“监察事项”的全面覆盖——不仅要对违法犯罪的“大腐败”斩草除根,也要对违规乱纪的“微腐败”刮骨疗毒。因此,既要依据严刑峻法惩治贪腐、继续发挥“不敢腐”的震慑作用基础上,更需要发挥“谈话”制度的治理效能,坚持抓小、抓常、抓细,构筑“不能腐”“不想腐”的体制机制。不同于监督、调查阶段,“谈话”在处置阶段的目的不再仅仅是反腐,而在于教育感化——发挥“惩前毖后,治病救人”的政策感召力,从思想政治上挽救出现问题的党员干部。在党内监督中以谈话提醒作为处置方式,正是一种和风细雨、治病救人的办法。政务处分、监察建议和移送司法机关等处置措施充分表现了监察机关在反腐败斗争中敢于动真碰硬,极具反腐刚性。但同时需要更为“柔性”的谈话提醒进行引导感化。因此,谈话提醒在监察处置过程中可以独立适用,也可以附加适用,并可以作为经常性的附加适用措施,构建起刚柔并济、软硬兼施的监察处置措施体系。

  “治人者必先自治”,国家监察力量的强大内生动力源于党的监察力量,必须充分发挥以党内监督引领国家监督,以党内反腐带动国家反腐的治理效能。无疑,“谈话”就是贯穿监察体制始终、贯通党的监察和国家监察的重要制度。“谈话”在监察活动中的适用表现为监察机关与监察对象之间面对面的“较量”,然而在监督、调查和处置不同的阶段,“谈话”却有着不同的功能性侧面,这一制度的运用可谓兼具政治性、实效性和艺术性。因此,要在监督、调查和处置的不同阶段,用好“谈话”,不断加以完善,以期尽快将“谈话”制度优势转化为反腐治理效能。

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