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更加重视国企改革的系统性整体性和协同性

发布时间:2018/08/24作者:黄群慧 来源:学习时报

摘要:无论是从国企改革发展的需要看,还是从去杠杆化解金融风险的要求看,当前国有企业改革工作亟待阶段性转变,需要从以分专项改革试点为主的“分项试点推进阶段”转向系统整体推进改革的“全面协同推进阶段”。


  无论是从国企改革发展的需要看,还是从去杠杆化解金融风险的要求看,当前国有企业改革工作亟待阶段性转变,需要从以分专项改革试点为主的“分项试点推进阶段”转向系统整体推进改革的“全面协同推进阶段”。

  深化国有企业改革是一项复杂的系统工程,无论是国有企业功能定位和国有经济战略性重组,还是推进混合所有制改革和建立以管资本为主的国有资本管理体制,以及进一步完善现代企业制度,这些改革任务都不是割裂的,在具体推进过程中需要注意其系统性、整体性和协同性。

  当前,化解金融风险攻坚战正处关键时期,处置“僵尸企业”、降低国有企业负债率是这场攻坚战中难啃的“硬骨头”。如果没有国企改革进一步深化,就难以实现中央全面深化改革委员会第二次会议强调的通过建立和完善国有企业资产负债约束机制、标本兼治来促使高负债国有企业负债率尽快回归合理水平。

  党的十八届三中全会对新时代全面深化国有企业改革进行了战略部署,明确了新时代全面深化国企改革的重大任务。2015年9月13日《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》下发,之后一系列相关配套文件相继出台,党的十九大报告又进一步对完善各类国有资产管理体制、做强做优做大国有资本、发展混合所有制经济、培育世界一流企业等提出了要求。总体上看,新时代全面深化国有企业改革的文件政策体系“1+X”基本形成。实际上,无论是从国企改革发展的需要看,还是从去杠杆化解金融风险的要求看,当前国有企业改革工作亟待阶段性转变,需要从以分专项改革试点为主的“分项试点推进阶段”转向系统整体推进改革的“全面协同推进阶段”。

  国企改革试点阶段的基本目标是通过试点积累国企改革操作经验、完善具体实施政策。如果从十八届三中全会算起已经接近5年,应该在全面评价试点工作的基础上转入全面推进阶段。

  2015年9月《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》颁布,2015年12月国资委出台《关于国有企业试点工作事项及分工方案》,2016年2月25日,国资委宣布10项国企改革试点全面展开,具体分项内容包括落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、职业经理人制度、企业薪酬分配差异化改革、国有资本投资运营公司、中央企业兼并重组试点、重要领域混合所有制改革、混合所有制企业员工持股、国有企业信息公开工作、剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题,这开启了国企国资改革的“分项试点推进阶段”。在“分项试点推进阶段”,推进改革的国有企业首先要被政府相关部门选定批准为某方面试点单位,然后才可以按照分项试点的要求进行某方面的改革方案设计,方案批准后再具体推进改革。毋庸置疑,从试点到推广,是我国改革开放40年的主要成功经验之一,但试点到一定程度必须全面推开,仅仅试点而不推开,则会在一定程度上迟滞国有企业的改革进程。经过2年多的试点工作,已经出台了大量的相关政策,当前国企改革的整体政策体系已经日趋完善,可以说满足全面推开国企改革的客观条件。在全面推进国企改革阶段,企业可以根据自己的改革发展需要进行各个方面全方位的改革方案设计,报政府相关部门批准后实施。全面推开并不是一哄而上,同样也是方案成熟一个推进一个。但进入全面推进阶段,企业不再需要首先被批准为试点单位(尤其是某方面的试点单位)才可以提出改革方案,而是把改革主动权交给企业,只要企业想要进行改革,就可以按照法律法规和政策文件提出改革的要求,制定改革方案。从本质上看,试点阶段是“先自上而下、后上下结合”程序主导的国企改革阶段,而全面推开阶段是“先自下而上、后上下结合”程序主导的阶段。

  由不同的政府部门主导具体的改革试点审批和推进,这在一定程度上隔离了各项改革任务的内在联系,会影响改革政策的实际效果。

  深化国有企业改革是一项复杂的系统工程,无论是国有企业功能定位和国有经济战略性重组,还是推进混合所有制改革和建立以管资本为主的国有资本管理体制,以及进一步完善现代企业制度,这些改革任务都不是割裂的,在具体推进过程中需要注意其系统性、整体性和协同性。而在“分项试点推进阶段”中,国资委开展的10项国企改革试点的过程中,要求每个试点企业都以一项改革为主进行试点,然后由不同的政府部门主导具体的改革试点审批和推进,这在一定程度上隔离了各项改革任务的内在联系,会影响改革政策的实际效果。例如,构建以管资本为主的管理体制,应该与国有经济战略性重组、深化垄断行业国有企业改革相协同。以管资本为主加强国资监管,最为关键的改革任务是改组组建国有资本投资、运营公司。这需要通过行政性重组和依托资本市场的兼并重组相结合的手段,将分散于众多各个行业、各个企业的国有资产的产权归为这些国有资本投资、运营公司持有,这也是一个国有资本布局战略性调整的过程。不仅如此,在改组组建国有资本运营、投资公司过程中,还需要综合考虑到建立有效市场结构的需要,要注意到改革政策与竞争政策的协同。国有企业在特定行业内的企业数量既不是越少越好也不是越多越好,否则不是造成垄断就是造成国有企业过度竞争。国有企业兼并重组和国有资本布局调整要有利于形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构,有利于化解当前经济运行的突出矛盾——产能过剩和处置“僵尸企业”问题。又如,混合所有制改革必须与落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、职业经理人制度、企业薪酬分配差异化改革等公司治理机制和管理制度改革协同推进,否则就会成为只有产权混合而没有机制创新的“混而不改”,难以起到混合所有制改革效果。因此,改革从“分项”转向“协同”,这要求宏观层面要协同推进企业重组、混合所有制改革、以管资本为主的国有资本管理体制以及完善现代企业制度四大方面任务,微观层面要求企业进行综合改革。

  无论是国企高负债率,还是“僵尸企业”,并不是在当前化解金融风险“攻坚战”背景下才有的新问题,只有全面协同推进国企改革,才能标本兼治,从根本上化解由此产生的金融风险。

  历史上国企高负债和“僵尸企业”问题一直存在,只是在不同的经济形势下这个问题表现突出程度不同。中国企业负债的总体特点是国有企业高于民营企业,而中央企业又高于地方国有企业。虽然这在一定程度上反映出了这些企业信用水平相对较高和融资能力相对较强的现实,但也反映出经营风险很有可能正在向这些国民经济的重要领域和关键部门集聚。2018年4月的中央财经委员会第一次会议和5月的中央全面深化改革委员会第二次会议,明确了对国有企业的分类“去杠杆”和强化资产负债约束的要求,要求到2020年前中央企业的平均资产负债率再下降2个百分点。当前国有企业的高负债问题已经与地方财政、金融风险问题交织在一起,已经不仅仅是企业乃至经济问题了。如果只是对国有企业提出降低资产负债率的要求,而不着手通过全面协同推进国有企业改革解决导致国有企业资产负债率上升的体制性成因,并不能从根本上解决问题。即使是艰难地用很大代价换得国有企业资产负债率一两个点的下降,但由于国有企业改革不到位而埋藏的深层次的矛盾还会以其他方式暴露出来,在未来产生更大的经济风险。

  国企改革实现从“分类试点推进阶段”向“全面协同推进阶段”的转变,自下而上、全面协同推进国企国资改革,关键要解放思想、实事求是,形成新形势下激励国有企业深化改革的有效机制,建立企业自主改革的动力机制和容错机制,扭转对改革的“重约束、轻激励”状况。

  当前国企改革推进的激励机制和约束机制不平衡,存在“重约束、轻激励”的问题,企业和企业家主动改革的积极性不够,多是被动地按照上级要求“自上而下”推进改革,有“政府急、企业不急”现象。国企改革转入自下而上、全面协同推进阶段后,国有企业改革要真正建立起容错机制,要解放思想、实事求是,允许在法律和政策框架下积极探索,尤其是调动企业家和关键骨干主动推进企业进行改革的积极性。这一点在混合所有制改革中尤为重要。国企混合所有制改革关键是程序公正、交易公平、信息公开、法律严明。如果操作流程和审批程序规范、国有资产定价机制健全、第三方机构作用得到很好发挥、审计纪检及内部员工等各个方面监管到位,可以守住国有资产不流失的“红线”和“底线”。在具体推进混合所有制改革中,要不断探索完善法律制度,以法律制度建设为前提,重视构建有效的公司治理结构。

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