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重塑与减政放权相适宜的行政文化

发布时间:2018/09/06作者:李冰心 来源:《行政管理改革》2018年第8期

摘要:行政文化,作为公共行政的灵魂,是我国行政体系背后深层次的影响性因素,对当代中国的行政体制改革有着重要的影响和作用。减政放权作为深化行政体制改革、转变政府职能的重要方面,离不开行政文化的浸润和塑造,建设与“减政放权”相适宜的行政文化,是实现简政放权价值目标的重要保障。


  [关键词]  行政文化;减政放权

  [中图分类号] D63                                [文献标识码] A

  一、问题的提出

  从哲学意义上讲,任何事物的发展,都有一定的价值目标。目标是一切行为选择的前提,从根本上制约和决定着解决问题的措施与模式。行政文化作为行政系统的灵魂,对公共行政的目标起着定向、动力、规范、评价作用。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,对深化行政体制改革提出了明确要求,十八届二中全会指出,转变政府职能是深化行政体制改革的核心。十八届三中全会强调,经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。十八届四中全会进一步提出了依法治国的战略目标,十九届三中全会提出,转变政府职能,优化政府机构设置和职能配置,深入推进减政放权和加强事中事后监管,提高行政效率、建设人民满意的服务型政府,是深化党和国家机构改革的重要任务。从党的一系列重大会议中我们不难看出,政府管理在改革开放的40多年,在不同的历史阶段,其所履行的职能范围以及职责执行程度,对应着不同的治理目标,也产生着不同的行政文化。2015年,李克强总理在全国减政放权电视电话会议中明确指出,以“敬民爱民之心,行减政之道”,充分说明了减政放权的价值目标,是实现改革的人民性;减政放权,根本要解决的问题,是以人民的需要出发,建立人民满意的服务型政府。因此,要实现减政放权的价值目标,必须重视与减政放权相适宜的行政文化建设。

  二、行政文化对减政放权的影响

  文化是任何体制改革的先声,是价值理性实现的工具。马克思曾经指出:“价值”这个普遍的概念,是从人们对待满足他们需要的外界的物的关系中产生的,[1]是人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属性。[2]在行政系统中,行政文化的价值,就是“公共行政”的价值。而公共行政的价值是公共行政对人类社会的积极意义和有用性,它是公共行政追求的一种应然状态,[3]是人们在行政活动中所持有的各种价值观念。这种观念是从公共行政文化的认知中衍生出来的,是政府及其工作人员的一种习惯和道德活动的准则体系和评判标准。它决定了政府工作人员共同的行为取向,一旦这种行为取向成为该行政组织全体成员行为的共同价值观,就会构成行政组织内部强烈的凝聚力和整合力,成为统领行政组织成员共同遵守的行政指南。因此,行政文化作为政府在行政实践活动中的反映,其基本功效不仅通过建立行政系统内部的以及行政系统与其环境之间的信息交换,指导和制约人们的行政行为,以促进行政系统中某种行政价值的形成、实施、运行和实现,同时也在很大程度上促使这种价值的实现。

  减政放权,作为政府在特定时期的分权化调整。它是新时代形塑政府权力结构的一种改革,其价值目标在于调整政府与社会的关系,调整政府与市场的关系。其核心是释放市场的活力,为政府民主化治理搭建广泛的平台,促进政府治理的科学化、高效化。这一前提,必然会打破旧有制度的藩篱,形成新的现代性制度。而新的现代制度必然要求有与这一制度相谐和的文化的支撑。在制度与文化的互动过程中,并不总是表现为一种均衡的对应。[4]正如阿尔蒙德所说的那样,“政治文化并不与一个给定的政治体系或社会完全一致,对政治的导向类型可能或一般地总是超越于政治体系的界限之外”。[5]从某种意义上说,当一定的文化不能够与相对应的制度变革相适应时,必然形成“制度硬肠梗”与“文化软堵塞”现象,从而生成甚至加剧其反向的作用和运动。因此,要实现简政放权的价值目标,就必须消除制度与文化之间可能产生阻塞的各种因素和环节,而使两者重新恢复到一般性意义上所具有的互动对应,使改革中的制度与文化在各自完善的基础上重新建立起来。制度选择文化、文化生成制度。于此种意义上讲,行政文化与行政体制改革有着天然的联系,行政改革的过程,也是行政文化重构的过程。[6]因为行政体制改革目标的确立并非是孤立存在的,除去在制定和确认过程中受多重环境和影响因素制约外,其自身也是作为一个系统体系而存在。在横向、纵向和点、面、体多个维度上有所体现。[7]行政文化作为一种软实力,与政府管理性质和效能同构、互镜。

  一直以来,我国现有政府的职能,是在我国计划经济的基础上产生的。政府职能受到全能政府的影响,使政府过多干预了本应该由企事业单位和社会承担的事情,管了许多不该管的事情。这种现实,不仅导致权力本位的特点极为突出,也形成了权力本位的文化。而权力本位的文化,内蕴的“行政体系”结构基础是权力的金字塔,这种文化使得一切行政行为都需要权利的支撑才能行使。[8]因此,权力的运行情况不仅决定公共行政目标的实现,同时对行政效率等都有一定的决定作用。权力本位的情态,使得人们所能看到的,不管是行政体系之中还是行政体系之外,都有权力的影子在人们的观念中留存。无论是政府的行政行为还是现实中的人们,都是在权力运行的形态中,对权力作用的一切现实性和可能性加以承认和接受。[9]在长期的心理积淀下,这种观念逐渐成为一种公共领域中的固有文化,政府在这种权力本位的文化中,形成了天然的履职心态和模式。一时间,权力寻租膨胀、变异扭曲现象丛生,严重影响着政府的公信力和形象。纵观现阶段发生在我国行政系统中的种种乱象,我们不难发现不良的行政文化在减政放权中的“阻梗”作用,证明“你妈”是“你妈”的典型个案,公章“旅行”、公文“长征”的冗政行为,都无不从另一个侧面呼唤着建设与实施良政相匹配的行政文化的重要性。美国政治学者阿尔蒙德提出:研究任何一个政治体系,不应只限于研究政治结构及其过程,还应了解“政治体系的心理”方面。[10]基于此,实现简政放权的价值目标,就必须建设与减政放权相适宜的行政文化。

  三、建设与减政放权相适宜的行政文化的切入点

  (一)建立与减政放权相适宜的理念文化

  行政理念,是指政府工作人员和社会大众基于对“行政的本质和特性的认知而产生的行政思想、观念、意识和价值”。[11]深化简政放权等改革不仅是基于近几年的有效实践,而且是基于历史的启示,特别是我国40年来改革开放内在成功逻辑的启示。中华民族几千年文明史中有很多优秀文化,值得我们借鉴。李克强总理在2014年的政府工作报告中指出,“大道至简,有权不可任性”,我国的《礼记》“礼运篇”说,“大道之行也,天下为公”。“大道至简”,在《论语》“雍也篇”中讲,要“居敬行简”,可解释为心里牵挂着百姓,做事有敬畏,但行为是“简”的,不扰民、不烦民,这是政府应该做的。因此,简政放权,必须对现有行政文化的理念进行创新。否则,简政放权,也只会重复往日的印记,或者是“明减“而“实不减”。因为简政放权的本质,是一场利益关系的重构与调整,简政放权,无论是“政”还是“权”,反映的都是复杂的利益关系。“政”作为政府部门主管的社会公共事务,反映出的利益关系不仅包括行政机关之间的利益分配协调关系,而且包括行政机关与行政管理相对人之间的利益供给与消费关系;“权”的本质是利益制约关系,具体到行政权力,反映的就是行政机关之间的利益分配协调关系,以及行政机关与行政管理相对人的利益供给与消费关系。“政”和“权”,所体现的利益关系表现在行政机关内部的利益分配协调关系与行政机关与行政管理相对人之间的利益供给与消费关系两个方面。[12]因此,简政放权意味着在简化行政管理事务,减少行政权对经济社会主体行为束缚的同时,必然涉及对这两个方面利益关系的调整和转换。在行政机关内部,简政放权会牵涉包括行政机构、职能配置、权责体系等利益关系的调整和转换;在行政机关与行政管理相对人之间,简政放权的过程则体现为“简放”和“承接”的关系,即当政府精简管理事务,下放权力之后,政府转移的社会管理事务和下放的行政权力能否顺利承接,实现减政放权所要达到的目标,很大程度上是由行政理念所决定的。有什么样的行政理念,就会有什么样的行政行为,培育与减政放权相匹配的行政文化理念,才能真正做到为民服务,做到减政放权。

  (二)建立与减政放权相适宜的责任文化

  责任,是任何现代性国家政府在社会管理中必须承担的义务。“责任”一词,在英语中可译为liability,duty,responsibility等。而政府责任相对应的译为 “responsibility”其有两种意思:一是责任,负责;二是职责,任务,义务。政府责任(responsibility)在政治活动和公共管理中,最一般的含义是指与某个特定的职位或机构相联系的职责。从此意义来讲,减政放权,是一个事物的两个方面。一方面,他要求政府在审批中按规制守责;另一方面,要在放权中尽放权后的监督之责。简政放权,并不是减而不管,而是规范政府职责,科学定位政府的角色和权责,使政府更好履职尽责。只有依据正确的权责行政,才能医治政府行政过程中的“缺位”与“越位”现象,进而树立良好的政府形象。在放权的同时,采取措施加强事中事后监管,不仅是减政放权的责任要义,更是尽职守责的行政文化的实践选择。因此,在行政系统中养成尽职守责的行政文化,是简政放权从另一个层面落到实处的重要保证。

  (三)建设与减政放权相适宜的行政行为文化

  人类心理研究显示,人的行为是由内在和外在两个方面构成的。内在的方面是指引发外在行为的心理活动或过程。行政行为文化是行政决策、行政执行力、行政管理等行政行为所体现的行政风格、行政态度、行政作风、行政风气等内容的综合。[13]减政放权,行为要素既是手段又是路径。从管理学的学科角度进行探究,可以发现,在行政学的范畴中,行政行为作为核心要素之一,是动态存在的,并且可以被观察和考量,行政行为是促进行政目标实现的手段和路径。可以说,行政行为文化,与政府行政改革目标的达成,具有相同的价值目标。一段时间以来,我国行政系统中出现的不良行政行为文化,导致政府的权力无限扩张,“以事养权”凸显审批部门的权力存在。审批事项成为行政权力介入社会经济生活的重要手段,在内控机制软弱和监督机制乏力的情况下,行政机关及其内设机构“根据需要”设定或者变相设立审批事项,导致职权扩张,权力寻租,将工作变事权、以事权变职权的不良行政行为,“办事难”,“难办事”成为老百姓颇为诟病的社会现实。因此,实施简政放权的一个内在逻辑,就是要强化政府行为程序,促使政务公开,增强公共行政活力。倡导政府公务人员的执行力文化、协同力文化,成为减政放权的必然选择。尤其是政府行为是社会行为的向导,政府更应该以身作则,只有政府规范自己的行为依法行政,才能树立自己的良好形象,成为社会的榜样,对社会的发展起到一定程度的促进作用。因此,建设与简政放权相适宜的行为文化,也是减政放权的又一要义所在。

  (四)建设与减政放权相适宜的法治行政文化

  法治,是治国理政的基本方式。是规则之治、公正之治、人本之治,法治政府所体现的,不仅是一种制度,还是一种理念,更是一种境界,是一切现代国家的底线。党的十八届四中全会,是我党历史上第一次专门研究部署依法治国的重要会议。在我国走向法治国家的进程中具有里程碑意义,要实现法治国家科学立法、严格执法、公正司法、全面守法的愿景,依法行政是依法治国的关键。实行法治,需要法治文化的支撑。法治行政文化,是指依法行政的观念形态,它以行政法律法规为载体,以行政法治理念为内核;政府作为依法主体,其行政的过程,就是对法治精神、方式、过程的践行和实践的过程。[14]早在1978年,党的十一届三中全会就提出了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的法治行政价值观,[15]法治行政的价值观要求公权力机关及其管理者,依法公正地行使权力,充分表达社会公众的利益,使整个行政管理走向秩序化、程序化和法治化。党的十八届四中全会又一次将依法治国作为治国方略,现如今的减政放权的基本遵从就是要求政府在行政管理的过程中,遵从法无授权不可为的基本原则,在履职行政的过程中,形成遵从法律的自觉理性和文化,以法律为准绳来行使自己的主体职权,从而使简政放权在法制的轨道上得以良性运行。

  四、结语

  减政放权是一个高协调、系统性的过程,是对政府权力结构的全盘调整。它不仅涉及权责和利益结构的调整,更涉及价值理念的更新。它在很大程度上,内在要求着精神层面的行政文化、行政价值观、行政行为的同步转变。我国正处于社会发展的新时期,40多年的改革开放,在经济取得长足进步的同时,不同的行政价值观、行政行为等非理性因素,在某种程度上也严重损害了政府履职尽能的形象。在新的历史时期,塑造优良的行政观念、行政理念、行政文化是推进政府职能转变,深化政府改革的内在要求,也是减政放权的内在要求。减政放权,如果没有稳定、持续、有效的行政文化的理论指引和支撑,减政放权的制度改革就必然是“障碍性”的条件反射,改革也会一次次地陷入“循环怪圈”的泥潭,而无法取得改革的制度成果。因此,简政放权,不仅要张扬管理方式与工具的变革,更应该重视价值层面的行政文化建设。正如钱穆所说的那样,“任何问题由文化所引起,任何问题也由文化所解决”。政府改革只有实现由“管制”文化向“治理”文化的转变,才能更好地实现真正意义上的简政放权,实现政府职能转变,实现深化行政改革的价值目标。

  参考文献

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  责任编辑:刘翠霞

  [作者简介]李冰心,甘肃行政学院公共管理教研部主任、教授。

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