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新时代中国公安羁押监管制度剖析

发布时间:2018/10/30作者:周顺忠 叶晓川 来源:《行政管理改革》2018年第10期

摘要: 党的十八大以来,中国公安监所羁押人权事业的发展进步得益于习近平新时代中国特色社会主义思想的科学引领,以问题为抓手,走理论创新引领变革发展之路。新时代中国公安羁押监管制度是中国政府提出的指导当前乃至今后一个时期我国公安监管事业的行动纲领,具有理论价值与实践价值。


  [关键词]  新时代中国公安羁押监管制度;特征;理论价值;实践价值

  [中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

  党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央励精图治,推进国家治理现代化,我国社会主义事业进入新时代。公安监管事业始终谨遵党的路线方针政策,以问题为抓手,走理论创新引领变革发展之路。从在押人员在羁押期间突然死亡事件及其诸多案例的屡屡曝光(“躲猫猫”、“洗澡死”、“噩梦死”、“摔跤死”、“喝水死”、“如厕死”、“激动死”、“昏迷死”和“殴打死”、“虐待死”、“莫名死”等),到羁押监所治理工作得到社会各界公认,中央期许监管事业努力跨进世界羁押事业的“先进行列”的奋斗目标,监管事业今非昔比。其中,看守所治理创新工作进步很大,有的做法位列世界前列。[1]法学专家赞扬“我国公安监管事业的发展进入了历史上最好的时期”。[2]这个变化得益于习近平新时代中国特色社会主义思想的正确引领。“躲猫猫”事件是我国公安监管事业发展史上的里程碑式的典型负面事件,一度使我国公安监管事业跌入“谷底”。2009年2月12日,24岁的玉溪男子李荞明在云南晋宁县看守所突然死亡,后查明这是一起看守所“牢头狱霸”殴打致死案件。国际国内舆论聚焦,社会各界高度关注,群众反响强烈,监管声誉急剧滑坡。经整治,公安部对媒体公布了我国治理监所的系列举措,坚持以理论创新为龙头,带动实践创新和管理创新等有序铺展。党的十八大后,公安部凸显“平等保护控权和辩权”之执法宗旨与操作指南,出台了新时代中国公安羁押监管制度,深入推进监所治理和管理创新,从组织、人力、制度、管理、文化、体制机制、监管模式、督察方式、责任倒查等方面强化执纪问责,上下齐心,合力共治,治理成效明显。

  新时代中国公安羁押监管制度是中国政府提出的指导当前乃至今后一个时期我国公安监管事业的行动纲领,秉承我党“教育、感化、挽救”方针,把被监管人员重新违法犯罪率作为评判公安监管工作运行质态的首要标准,坚决铲除“牢头狱霸”,创建“以人为本、安全文明、保障人权、规范执法”执法新模式,以科技监管为支撑,把装备设备现代化和监所医疗卫生专业化、社会化作保证,严明履职责任和法纪制度,强化民警队伍建设正规化、执法规范化建设,严肃惩治监所羁押权寻租等违法乱纪行为,切实保障被羁押者的人权,倾力打造和谐监所、人文监所、法治监所、智慧监所、善治监所。

  一、新时代中国公安羁押监管制度的特征和内在关系

  (一)六个特征

  1.精辟的法理性。从法律渊源上进行分析,它是与马克思主义关于法、国家、政权制度等基本原理既一脉相承又与时俱进的指导我国公安监管事业的行动纲领,在认真研判世情、国情和监情呈现出来的新特征、新变化基础上,结合剖析我国当代公安监管实践特征和时代特征而进行的制度革新。

  2.实在的民主性。中国特色社会主义公安监管制度作为我国政治制度和上层建筑的组成部分,必然是为经济基础服务的,代表的是中国最广大人民群众的根本意志和共同利益,因而具有真实而广泛的民主性。

  3.朴实的人文性。我国各级政府遵循宪法法律要求,遵循“坚持以人民为中心”的施政纲领,直面我国社会主要矛盾发生的新变化,立足社会主义初级阶段国情,从我国经济社会发展呈现的阶段性特征出发,量力而行地确定并适度适时提高在押人员的生活标准,给予其人道主义关怀,彰显我国政府人本主义精神。

  4.真实的普适性。坚持法律面前人人平等,任何人一旦触犯法律,即使政治局常委,也毫无例外地会被追究刑事责任,打破“刑不上大夫”规则。毛泽东早就指出:“人民犯了法,也要受处罚,也要蹲班房,也有死刑。”

  5.强烈的感召性。注重人文关怀,“教育、感化、挽救”并重,把情、理、法融于执法之中。秉持“理性、平和、文明、规范执法”理念,把政策、法律教育的触角延伸拓展到被羁押者的心灵深处,使其感受到法律威力,主动忏悔违法犯罪。许多嫌疑人在管教民警面前痛哭流涕、泣不成声地交代罪行,检举揭发他人重大犯罪事实与线索,协助政府及时深挖并破获了一大批大要案件。公安监管系统每年破案数占公安机关破案总数的10℅左右,其中相当一部分是命案、大案。

  6.统一的规范性。公安部统一颁发全国公安监所系统的羁押监管执法细则与量化考核标准,全国一体化执行,绝没有任何偏差和特殊,具体涵及执法理念、目标、细则、纪律、路径、保障等方面的具体要求,全国令行禁止、上下同步、同频共振,确保政令畅通、警令畅通,“一声喊到底”,全面推行公安监所“以人为本,安全文明,保障人权,规范执法”新模式。

  (二)六个特征之间的内在关系

  这些特征组合成为一个互为依赖、相互衬托、相互支持的整体,共同谱写了新时代中国公安羁押监管制度的独特魅力和人文关怀特质,彰显了监管法制的严谨与厚重、威严和质朴。

  1.精辟的法理性和统一的规范性是一对范畴,是所有特征中的前提也是保证,是这个制度的“魂魄”。法理性是“总纲”,起方向引领作用;规范性是基础,是法理性赖以落地的法律条文,是“细目”,二者是“纲举目张”、“表里如一”的关系,规范性的执法细则既践行了中央执政理念,也落实在上千个公安监所及其十万名监管民警巡视、管教、提讯等执法实践中,对监所执法管理和队伍管理的全部事务起到统领和指导作用,彰显制度的民主性和普适性、人文性和感召性。

  2.民主性和普适性是一对范畴,是社会主义法律体系的本质属性,体现了监管法治的恩威并施。羁押制度作为社会主义法律体系的组成部分,属于国家的上层建筑,体现了作为国家机器之一的公安监所,基于维护国家政权和人民利益的需要,依法对违法人员、犯罪嫌疑人、罪犯和特定精神病人开展羁押监护、行政处罚、思想和行为矫治等工作,民警“情”“理”“法”并济,“润物细无声”地开展教育转化,彰显普适性、民主性,法理性和规范性,人文性和感化性。

  3.朴实的人文性和强烈的感召性是一对范畴,是社会主义法律体系的独特属性,彰显了监管法治的人本关怀和政策威力。其中,人文性是前提,是“根”是“本”;感召性是结果,是“花”是“果”,或者说感召性是衡量和凸显人文性的载体,也是检验人文性及其所有制度特征的标尺,更是评判羁押制度效能的杠杆。监所民警履职于人命关天、心思缜密的监所执法岗位,对在押人员如同医生对待病人、老师对待学生、家长对待子女一般倾心帮教,淋漓尽致展现法理性和规范性、普适性和民主性。

  二、新时代中国公安羁押监管制度的理论价值

  (一)继承、丰富和发展了马克思主义国家政权学说

  对马克思主义国家政权学说进行继承是创建我国监管制度的前提和基础。“强制”、“专政”、“果敢”、“镇压”等术语都是指导无产阶级在夺取政权的阶级斗争中应当采用的政策和方法。1949年后,经过几十年的建设和发展,大规模的阶级斗争早已结束,改革开放进入新时代。公安监管工作以发展中的马克思主义为指导,创建新时代中国公安羁押监管制度。这是以新时代新思想为指导进化的成果,是继承与发展马克思主义国家政权学说的辩证统一。在“以人为本、安全文明、保障人权、规范执法”执法新模式中,以人为本与习总书记“以人民为中心”理念一脉相承,是监管工作的根本原则;规范执法是监管工作的保证措施也是刚性要求,更是监所执法规范化建设的重要内容;安全文明则是奋斗目标也是最高境界,必须以规范执法作保证;保障人权是制定新制度的出发点和落脚点,是衡量全部监管工作得失成败的重要标杆。

  (二)为推进马克思主义人权思想中国化和羁押监管治理现代化提供了新的认识视野

  贯穿整个马克思主义学说史的一条主线,就是共产党的立党宗旨——为人类谋解放、为人民谋福祉。人权是一个公民存活在世上的基本尊严,也是维系其生存与发展的基本权利,政府负有保障其权利得到实现的义务与责任。列宁重视发展羁押人权事业,注重刑罚谦抑性、人道性、宽缓性,主张治理罪犯应发挥刑罚和社会、政治、文化等多种手段的作用,推进犯罪治理配套机制改革,人权保障法制化、规范化,治标和治本结合,循序渐进地实现人权。我国新时代羁押监管工作应努力改进执法方式,创新监管模式,赋予新的时代内涵和积极进取的职业特质,坚持把维护被羁押者生命权、人身权、健康权、财产权等作为执法底线,坚决铲除“牢头狱霸”,建设文明、和谐、法治、阳光、智慧监所。新制度明晰了监管工作的基本方针、评判标准、执法模式、机制保证、关键举措、力量源泉、队伍载体、职业文化等,勾画了捍卫监所人权的行动路径。[3]

  (三)诠释了习近平总书记“坚持以人民为中心”的发展理念

  理论的生命力在于贴近现实,真正在解决实际问题上下功夫,探究治理规律。新时代中国公安羁押监管制度是对习总书记“坚持以人民为中心”发展思想的生动诠释。长期以来我党一直致力于人权事业前进发展大计,习总书记多次阐述了推动人权事业前进的鲜明立场。[4]全国上下共铸中国梦的征程,就是我党带领人民不断改善人权的实践求索之旅。我国政府重视羁押人权事业,竭力推进监所人权进步;加强监所人权保障规律研究,提升监所整体运行质态。公安部多次开会,聆听司法部和律师及专家学者意见,将平等保护控辩权修订进新时代羁押监管制度中,并出台政策和执法指南,责成各地依法保障被羁押者的辩护权;加强工作规律研究,注重理论创新,提炼出维护监所安全文明规律、惩治“牢头狱霸”规律、保障被羁押者权益规律、监所舆情传播规律、文化建设规律、智慧监所建设规律、民警队伍建设规律等一系列配套的工作规律。[5]

  三、新时代中国公安羁押监管制度的实践价值

  (一)捍卫在押人员合法权益,彰显中国监所安全文明

  公安部先后颁发了11项规章制度,出台看守所严密防范和严厉铲除“牢头狱霸”乱象的《十条规定》,实行责任民警承包监室制度、在押人员入所权利义务告知制度、监室过渡管理制度、在押人员受虐报警制度,财务、体表、劳动、卫生、会见、辩护、监督等配套制度,开辟出一条管治并举、“多管齐下的治理路径。”公安部联合最高人民检察院部署开展全国看守所执法专项检查活动,对看守所在押人员体表进行入所体检和常规体检xxxx余万人次,发现有“牢头狱霸”行为的在押人员xxxx人,严管xxxx人,彻底整改个别看守所违规组织劳动、乱收费、高价加餐等突出问题。整肃“牢头狱霸”取得实效,自2010年“4月份以来未发生一起‘牢头狱霸’致死致伤在押人员事件。”[6]

  (二)完善体制机制,长期制约监管事业发展的难题渐次解决

  公安部先后多次召开全国公安监管专题会议,表明了我国政府加强和改进公安监管工作的坚强决心。各级公安机关将监管工作提上重要议事日程,主要领导、分管领导经常、定期深入监所督导,落实工作举措。在公安部出台加强监管工作的政策文件后,执行力很强,全面提高全国被监管人员伙食定额标准,新增看守所警察编制人员8052名,新增文职雇员2421名,提升254个看守所机构职级;新增或升级改造了1028个看守所监控设施,增加了330个看守所的囚车和94个看守所的电网及其104个看守所的信息系统。国家发改委在2009、2010、2011及十二?五监所投入经费为9.9、25、93和预估463亿元。中央把全部监所纳入社会治安综合治理“一票否决”考核,监所成为各级公安机关的“一把手”工程,着力解决公安监管机构职级偏低等问题。

  (三)加强文化建设,提升公安监管文化“软实力”

  习近平总书记对公安工作提出了“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的总要求。公安监管系统出台意见,狠抓贯彻落实:一是对党忠诚,坚决拥戴核心、捍卫核心;二是凸显政权意识,监所履职情况事关维护国家安全之重任;三是强化问题治理,勇于担当挑重担;四是依法保障人权,维护在押人员合法权益;五是平等保护控辩权,改进执法勤务模式;六是依法从严治警,加强执法队伍履职能力建设;七是选树正面典型,讲好陆立才、王晶、曾凯、孙炎明等感人故事。新时代加强公安监管文化建设的路径考量:一是发扬理论引领作用,用新时代新思想打牢监所执法民警队伍的思想基础;二是弘扬诚朴、实干、清廉等监管职业精神,增强执法队伍的心理认同和价值认同;三是强化训练,努力提升羁押民警队伍的整体素质和合成战斗力;四是加强宣传工作,运用《丹东看守所的故事》等正能量的影视作品赢得人民理解,消除部分网民的误解。

  新时代中国公安羁押监管制度是运用习近平新时代中国特色社会主义思想指导公安监管工作催化出的重要产物,也是我国政府直面时代挑战、勇于担当问题破解重责的能力考量,是继承并创新我国国家政权学说取得的理论硕果,是指导我国公安监管事业前进发展的行动指南。这一制度既“接地气”,又符合国情,践行了新时代新思想,强化了问题治理,推进了理论创新、实践创新、制度创新,从而有力地回应了人民期待和时代呼唤,捍卫了中国共产党的执政地位,巩固了国家政权稳定,维护了人民福祉,誓志护航中国特色社会主义伟业。

  我们当代公安监管人理应以辩证唯物主义的方法论善待之,潜心研究社会主要矛盾变化产生的诸多方面影响,倾听时代呐喊,倾听人民呼声,不断加以修缮改进,使之在基层监所一线执法实践中焕发出更大的制度生命力;重点是对公安监所实施战略管理,明晰职能和功能定位及其发展战略,注重维护被羁押者的人权,努力改善其羁押待遇,强势推进国家羁押监所建设法治化、善治化进程和公安监所人权问题治理现代化进程,尽情讴歌和努力展示我党教育、挽救、改造在押人员的人本政策及其仁政立场;我国十万公安监所民警队伍要坚定理想信念不动摇,明晰职责定位和角色扮演,始终做党和人民的忠诚卫士,做新时代中国特色社会主义事业建设者捍卫者,维护党中央的集中统一领导,维护习近平总书记的核心地位,维护国家长治久安局面,保障人民安居乐业,不断增强广大群众的获得感、幸福感和安全感;时刻牢记习近平总书记“四句话、十六字”指示精神,不懈提升公安监所执法履职能力,向党和人民交上一份满意的答卷,倾心书写新时代羁押监管事业新篇章,捍卫国家安全和政权稳固,用骄人的战绩酣畅展树“公安姓党”的本质属性。

  参考文献

  [1]程雷.看守所被羁押者的人权保障[J].人权,2015(2).

  [2]顾永忠.中国刑事诉讼法与看守所工作DVD[EB/OL].录制于其于2012年在公安部杭州讲堂授课时的现场视频,2012-12.

  [3]周顺忠.阐释“中国梦”之比较视阈[M].北京:国家行政学院出版社,2015:166-275.

  [4]郅怡婧.关于人权问题,习近平这样说[EB/OL].http://news.cyol.com,央广网—中青在线—国内新闻,2017-12-8.

  [5]公安部监管局.赵春光局长高度评价江苏省扬州市公安监管民警周顺忠撰写的理论文章[EB/OL].公安部监管局网站简报,http://www.mps.gov.cn,2010-2-1.

  [6]程雷.看守所立法问题研究[M].北京:中国法制出版社,2014:166.

  责任编辑:刘翠霞

  [基金项目]公安部公安理论与软科学研究课题“中国公安监所发展战略研究”(2016JKF03105);中国人民公安大学重点项目“论中国公安监所人权问题治理现代化”(2018JKF214);中国人民公安大学专项课题“毫不动摇坚持‘公安姓党’根本原则研究”(2018XKZTHY10)。

  [作者简介]  周顺忠,江苏省扬州市公安局监管支队民警;叶晓川,中国人民公安大学法学院副教授。

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