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论农民的地权意识与公共治理

——以珠三角地区为例
发布时间:2018/11/06作者: 来源:北京工业大学学报

摘要:在工业化的进程中,珠三角地区农民的地权意识发生了重要演变,集体所有制中的“公有制”变为“共有制”,作为生产资料的集体所有的土地也因此演变为土地财产,变成了村社集体所有农户利益的集合。地权意识的强化使得土地利益分配固化,导致物业普遍过剩且改造困难,无法适应新一轮的产业升级需求,而且阻碍了公共项目的落地实施,进而影响地区公共利益,形成地区发展低水平的均衡。村民巨大的分红诉求不断被挤压用于公共治理的村社集体资源,甚至形成与国家对抗的强大集体行动能力,国家与村级公共治理能力双重弱化。


  内容提要:在工业化的进程中,珠三角地区农民的地权意识发生了重要演变,集体所有制中的“公有制”变为“共有制”,作为生产资料的集体所有的土地也因此演变为土地财产,变成了村社集体所有农户利益的集合。地权意识的强化使得土地利益分配固化,导致物业普遍过剩且改造困难,无法适应新一轮的产业升级需求,而且阻碍了公共项目的落地实施,进而影响地区公共利益,形成地区发展低水平的均衡。村民巨大的分红诉求不断被挤压用于公共治理的村社集体资源,甚至形成与国家对抗的强大集体行动能力,国家与村级公共治理能力双重弱化。

  关键词:珠三角地区农民 地权意识 工业化道路 公共治理

  作者简介:贺雪峰,武汉大学社会学系系主任,教授,教育部长江学者特聘教授,博士生导师。

  标题注释:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目资助(14JID030)。

  近年先后到珠三角地区的佛山南海、广州番禺、东莞等地调研,珠三角核心地区早已实现了工业化,村社绝大部分土地都已经出租或建厂房出租。当地农民普遍占有多块宅基地,宅基地上建有五六层甚至更高的住房,最多一户甚至可能会有五六块宅基地,住房建筑面积数千平方米,其中绝大多数出租给外来农民工。与全国一样,珠三角农村的土地属于集体所有,其中主要是由原生产队转化为村民组,原因是人民公社时期实行“三级所有、队为基础”,生产队是主要的土地所有者。1980年代,珠三角地区招商引资,发展三来一补企业,地方政府鼓励“四个轮子一起转”,县市、乡镇、村组都招商引资,招商引资首先要有土地,村民组的优势是有集体土地,招商来了就可以落地,行政村比村民更有能力招商,为了让企业落地,行政村就会从村民组租借或划拨部分土地。乡镇和县市则主要充当为村组招商保驾护航的角色。在很短的时间内,大致在进入世纪之交,珠三角核心区土地上就已经盖满了工厂,并承接国际加工制造业的转入,在很短时间内就变成“世界工厂”。珠三角核心区农村,村组土地出租收入和所建厂房物业收入普遍达到数百万元甚至上亿元,村组集体经济十分发达。

  不过,有趣的是,珠三角村组集体收入主要用于分红,村民也尤其关心集体收入的分红,而不希望用集体收入兴办公益事业和兴建公共工程。因此,在村组集体经济收入很高的珠三角,环境条件却相对脏乱差,村庄集体经济收入并未用于改善超出农户的公共环境。相对来说,苏南农村也有相当一部分村庄有比较高的集体土地租金收入,这些土地租金收入却很少用于分红,而主要是用在了改善公共环境上面。如此一来,苏南农村的环境比珠三角要干净整洁,基础设施也明显要好。

  珠三角农村与苏南农村的差异还不仅于此,苏南农村普遍建有宽阔的马路,建有各种宏伟的公共设施,比如广场、文化活动中心等等;珠三角农村马路比较狭窄,河道垃圾很多,像样的广场几乎没有。在苏南农村,村社集体经济收入越多,村级党组织战斗力越强,国家在村庄也有很强的政策执行能力;珠三角农村,村社集体经济收入越多,国家政策越难以在村庄执行。苏南农村违规搭建的情况极为罕见,农户基本上是一户一宅,珠三角农村一户多宅的情况相当普遍,违规搭建几乎是无时不有,无处不在。

  珠三角农村与苏南农村何以差异如此之大?本研究从两地农民不同的地权意识进行讨论,并主要从两地工业化路径的差异去探讨珠三角地区农民地权意识的形成过程、机理及其后果。

  一、土地制度变革与中国农村土地的性质

  当前中国农村的土地制度是经过两次革命所奠基的,一次是土地改革,平均地权,耕者有其田,所有农民都分到土地;另外一次是合作化运动中的农村社会主义改造,农民土地由私有变为集体所有,到1962年人民公社六十条出台确立“三级所有、队为基础”的人民公社体制,最终确立了以生产队为基础的集体土地所有制。

  为了调动农民进行农业生产的积极性,三中全会以后,农村改革确立了以家庭承包制为基础的农业经营体制,农村土地所有权属于村社集体,承包经营权属于农民。农民“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”。进入21世纪,国家取消了农业税和附着在农业税上向农民收取的各种杂费。

  中国农村土地集体所有,土地不是财产而是生产资料,是农民通过在土地上劳动获得农业收入从而获得家庭再生产收入的基本条件。按《宪法》和《土地管理法》规定,农村土地转变为建设用地需要通过国家征收,国家征收农民土地必须给予补偿,主要补偿有2项:一项是土地补偿费,一项是劳力安置费。这2项补偿的金额不超过土地原有产值的30倍。

  然而,《土地管理法》1986年才制定,且迟至2004年第三次修订以后才在全国严格执行。2004年前,全国农村发展乡镇企业,村社集体改变土地用途在农地上兴办二、三产业十分普遍。苏南地区自1970年代开始发展集体性质的社队企业,到1990年代,苏南乡镇企业已经发展到相当巨大的规模。乡镇企业都是集体性质的,所占用土地也是集体的,土地成本并未纳入乡镇企业的生产成本中。与苏南不同,珠三角自1980年代开始承接国际产业转移,大量外资涌入,租入农村集体土地办厂。外来资本租地必须出租金,外资所给村社集体土地租金远高于之前的土地农业收入。土地出租可以生财,而在土地上建厂房出租收取物业租金又比租地收益更高。由于时期不同、区位不同、谈判能力不同,且珠三角是县市、乡镇、村、组4级都招商,“4个轮子一起转”,县市、乡镇和行政村从村民组租入土地招商,村民组以集体土地招商。招商条件各不相同,土地使用权的形态也差异极大,既有一次性将土地使用权出让50年的,又有短期租地按年收取租金的,还有建厂房出租收取物业费用的。无论何种土地出租形式,除一次性收取土地使用权的转让费用以外,租入土地企业还要按租入土地的面积或工厂职工人数给村社集体一定数量的管理费,比如每亩每年收取5 000元管理费,等等。由此形成了珠三角十分复杂甚至相当混乱的土地产权安排,所有土地产权都有外来资本与土地所有权单位签订的协议或合同,且所有土地使用权的转让都是有年限且要按年支付土地管理费的。这些土地也因此由农地变为二、三产业用地,成为所谓农村经营性建设用地。

  2014年中央批准进行集体经营性建设用地入市试点。实际上,早在1990年代,珠三角核心区大部分集体经营性建设用地就可以入市流转,2005年H市还专门发布文件,允许农村集体建设用地的入市与流转,从而使珠三角农村土地产权进一步复杂化。

  二、工业化进程中农民“共有制”地权意识的型塑

  改革开放以后,大量外资尤其是港资进入珠三角,刚开始只是租用珠三角农村的旧仓库等公共空间,很快这些公共空间就不足以容纳大量外资。中央政策鼓励珠三角招商引资,发展三来一补企业,地方政府和农民集体积极招商引资。外资要落地,就要租用村组集体土地,外资就要与村社集体签订土地租用合同,而土地最重要最基本的所有者就是由人民公社“三级所有、队为基础”中的生产队转化而来的村民组,因此,村民组与外资签订土地租用合同,外资获得土地使用权,村民组获得土地租金。一般有2种支付租金的形式:一种是一次性支付租金,再按年支付管理费;另一种是按年支付租金。无论采用哪种租金支付方式都是由外资与村民组集体共同商定。

  改革开放之初正是推行家庭承包经营制时期,在农村工业化程度很低的时期,农户主要收入来自土地,分田到户是按人口对土地进行的均分,农户家庭主要收入来自承包地上的农业收入。这个时期,农户一般认为,土地是属于村社集体的,分给自己耕种的承包地仅仅是生产资料,集体可以回收,并且可以依据村社人口变动进行调整。外资来村社租用土地建工厂占用已经被农户承包了的土地,村集体一般就进行土地及土地利益的调整。首先,承包地被占用的农户失去了土地,村社集体就要从其他农户那里调整出部分土地给被占承包地农户耕种。其次,外资占用的土地是集体土地而不是某个农户的土地,所以外资支付的土地租金也是归全体村社成员共有,而不是归某个农户所有。因为外资占用土地所支付租金远高于之前土地农业收益,外资租用集体土地时,全体村庄成员都会欢迎外资,且都愿意调整集体承包土地。随着越来越多的外资落地,村社集体也就有更多土地出租用于建厂房,村社集体因此也就不断地对土地进行调整,这样一来,珠三角农村就逐步形成了具有珠三角特色的农民土地权利意识,即土地是属于村社集体的,土地利益是由村社集体所有成员所共享的,村社集体可以决定如何使用土地以获取最大的土地利益,但所有土地利益都应当在村社共同体范围内平等分享。这样一种地权意识比较理论化的表述有2种:一种是深圳万丰村“共有制”的表述[1],一种是南海县(区)“股份合作制”的表述[2]。这样的表述与集体所有制有很大的不同,这个不同就在于,集体所有制强调的是公有制的一种形式,而“共有制”和“股田制”强调集体土地利益是所有村民土地利益的集合,即是由众多农户个体利益的集合。

  随着土地非农使用收益的增加,珠三角农民就发现了经营土地致富的秘密,即土地不是作为农业生产资料,通过个人在土地上劳动来收获劳动产品,而是将土地出租给外来资本办厂就可以坐收地租。越来越多的土地被用于出租建厂,珠三角农民不再从事农业生产,他们的利益也就越来越来源于出租土地租金的分配,而越来越缺少来自农业劳动的收入部分。村社集体土地租金收入,以及村社集体在集体土地上盖厂房出租所获物业收入等等村社集体收入,成为农户的主要收入来源,农户不再自己种地,而是将承包地交给村社集体,由村社集体将土地出租出去获得租金或通过土地经营来获取各种收入,农户从集体所获收入中分红。如此一来,在集体所有制条件下,外资落地支付集体土地租金就悄悄引发了2个重要变化:第一是农户主要收入由之前在土地上劳动所获劳动收入,变成了从集体出租土地租金中获取土地租金收入,珠三角农民由之前的劳动者变成了现在的土地食利者,之前作为生产资料的土地变成了财产性资源。第二是因为主要收入来自村社集体土地租金收入,农户就有了越来越强的村社共同体意识,这种村社共同体意识不同于过去建立在公有制基础上的集体所有制,而是一种建立在共有基础上的集体地主形态,村社集体农户越来越强烈地排斥共同体以外的力量,包括国家、上级政府、外面的人从村社集体分享利益,也越来越强烈地维护和扩大村社集体利益。因为土地不可移动,处在特定区位的村社农户集体行动起来,以获取超额土地利益,这个村社集体就可能变成对抗国家的“土围子”,就可能走向集体所有制的反面。

  招商引资、三来一补企业的落地不仅要占用村社集体土地修建工厂,而且会有大量外来农民工要在本地住宿生活。大量外来农民工的到来为珠三角农民提供了巨大的获利机会,其中最重要的是将之前宅基地上的住房拆掉盖高层住房出租获利。在土地非农使用管控不严格,大量集体土地被用于修建厂房的背景下面,既然宅基地上建房出租有利可图,就有农户利用各种机会来获取宅基地并盖房获利。农民自建住房出租可以缓解外来农民工住宿难,地方政府因此对农民自建住房的管理就比较宽松,甚至有的地方政府发文鼓励农民自建住房出租。既然农户在宅基地上建房出租有利可图,地方政府管理又很宽松,村社集体也就自然响应农户的利益诉求相对宽松地审批宅基地,相当部分珠三角农村村社集体为每个农户提供第二、第三块宅基地,以让农民通过租房来获取收入。在珠三角农村调研时,常常会出现一个村民组有100户350人却有350块宅基地的情况,平均下来每一户有3.5块宅基地,即每人一块宅基地。这个宅基地显然不同于《土地管理法》所强调的“一户一宅”,也不再只是保障性质的,而是财产性质的,简单地说,给农民分宅基地就是给农民分财产。一个农户有3块宅基地,每块宅基地上盖五六层的房子,平均下来一户就可能有上千平方米的住房,每年就可能有几万元甚至几十万元的房租收入。

  1990年代,珠三角农村不仅允许集体土地非农使用,而且允许集体非农使用的土地上市交易,即自由买卖,这就更加强化了农民的地权意识。

  简单地说,1980年代,珠三角地区集体土地被相对自由地出租给外资办厂,农民将宅基地上的住房出租以获租金收入以及农村土地使用权相对自由的转让交易或买卖,使得珠三角农民具有了越来越强的集体地主意识,之前作为生产资料的集体所有的土地越来越成为土地财产,变成了村社集体农户利益的集合。

  三、地权意识强化下的地利分配秩序

  从1980年代初期开始到2000年前后,正是世界制造业向珠三角转移的高峰时期,珠三角地区很快成为“世界工厂”,珠三角核心区域土地基本上都已经用作二、三产业,出租土地的村社集体获得大量土地租金,农户从村社集体收益中获得分红收入,农户自建住房出租也能获得很高的房租收入。在2000年前后,珠三角核心区农户集体分工收入+房屋出租收入即可以达到10万元,而当时外地农民工1年的务工收入只有大约1万元,还未扣除生活成本。相对于务工的劳动收入,土地利益十分巨大,由此极大地强化了珠三角农民的土地利益意识。土地利益、食利预期强化且逐步固定下来。2000年以后,珠三角农村出现了2个重要变化:一是农民工工资持续提升,到现在,农民工年收入已经可以达到5万元;二是随着劳动力工资成本的上涨,珠三角地区有越来越多的工厂搬离,同时珠三角地区却修建了更多厂房和农民自建房,厂房和出租房供给过剩造成地租房租的持续下跌。到现在,珠三角有些地区农户的集体分红收入+房租收入不仅没有增加,而且有所下降,外地农民工的工资却持续大幅度增加,依靠地租收入的本地农户与依托劳动收入的外地农民工收入差距大为缩小。

  在土地收入巨大的时期,谁来分享土地收入就是大事。2000年前后,珠三角发生了越来越多外嫁女、私生子是否享有村社集体收益分红权利的争议,这些争议成为地方政府最为头痛的事情,因为利益巨大,很多争议无法解决,就变成冲击政府的巨大力量(上诉+上访)[3]。为了解决土地利益分享问题,珠三角地区普遍在2005年前后进行了股权固化,将村民变股民,“生不增死不减”,所谓村社集体就是被固化为股民的若干村民的集体,所有集体利益都只能由被固化为股民的村民分享与决策。

  这样一种股权固化消除了集体收益分红的争议,却进一步将之前集体性质的土地变成了共有制,变成了南海所说“股份合作制”,变成了排他性的权利。股权固化之后,集体经济合作社也逐步改称股份合作社,随后开始建立股份合作社的法人治理结构,推动农村基层政经分离,从而进一步强化了珠三角农民的地权意识。

  2000年前后,因为产业转移和供给过剩,珠三角村社集体土地租金收入开始下降,农户从房屋出租上所获收益也开始下降,2005年前后珠三角地区农村股权普遍固化,就造成了一个后果,即农民越来越紧盯村社集体收入,越来越要求将村社集体收入分红,越来越认为村社集体收入就是全体股民收入的集合,且所有农民都希望每年从集体得到的分红收入只增不减。

  在珠三角地区经济形势不够景气,村社集体土地收入不增反降的情况下,面对农民强烈的分红预期,村社干部不得不想方设法增加农民分红,甚至相当一部分村社集体通过贷款来给农民分红。地方政府因此对村社集体分红进行干预,要求村社集体分红必须先提集体固定资产的折旧,再留20%~25%的公积金,剩余部分才能分红,若村社干部违规分红就要扣除村社干部10%的工资。连续2年违规分红,不仅要扣除村社干部20%的工资,而且要找村社干部约谈。面对农民强烈的分红诉求和上级的严格规定,H市村社干部选择的是平衡策略。他们是这样来保持平衡的:宁愿被扣10%的工资,第1年也要违规分红,以满足农民的强烈分红诉求,第2年则不违规,第3年再违规。这一做法对村干部自己而言利益受损但受损不严重,农民虽然没有完全得到超额分红的即时好处,却已经比地方政府的规定多得了分红利益,因此形成了一种均衡。而实际上,即使村社集体留了20%~25%的公积金没有分红,这留下的公积金也会很快以老人金或各种福利分给村民。珠三角地区农民的意见是,集体收入本来就是自己的,应当分完吃完。这与苏南地区的情况完全不同。

  正是农民强烈地要求将村社集体收入用于分红,分红只能增加不能减少,村社集体收入基本上不可能用于进行村庄基础设施和公益事业建设。相对于苏南地区农村整洁的村容村貌,珠三角地区农村只能用脏乱差来形容,其中原因就是,珠三角地区村社集体资源并没有用到公共建设上,而苏南地区农村集体资源却主要用于公共建设而很少分红。

  2010年开始,珠三角地区的南海区进一步推动了股权固化基础上的政经分离,其中核心设计是改造之前村社集体性质的经济合作社为股份合作社,在股份合作社基础上建立企业法人治理结构,由股东大会选举产生股东代表,由股东代表选举产生董事会与监事会,再由董事会推选产生董事长和总经理,总经理由职业经理人担任,对董事会负责,董事会则对股东大会负责。董事长即之前的经济合作社社长,但与之前的经济合作社社长不同,股份合作社这一经济组织与之前的村委会分离。

  这样一个以集体土地为基础,以集体利益量化所形成股民为代表的企业法人治理结构,与过去集体村社具有很大不同,即职业经理人只对董事会负责,董事长只对股民负责,过去村社集体中所包含的自上而下的指导与领导关系,在政经分离、产权明晰的背景下全都被取消了。无论是村党组织还是上级政府都丧失了权力和能力来指挥村股份合作社。村股份合作社的唯一目的就是最大化股民集体利益。占据集体土地并且土地有不可移动的所有股民均等的集体利益,就可以激发出巨大的博弈力量,从而完成珠三角地区农村土围子的形成。

  四、土地利益固化与低水平的均衡

  当前,珠三角地区农民已经形成了这样一种根深蒂固的观念,即土地是自己的,是祖祖辈辈传下来的,要子子孙孙吃下去。而且他们越来越倾向于认为,农地非农使用增值收益都是自己的,他们要独占全部农地非农使用的最大收益,全然忘记了中国是经过两场革命所形成的土地公有制的宪法秩序。他们几乎反对任何形式的土地征收。

  案例一:开发区征地。H市H镇要建一个1 500亩(约100公顷)的高新技术产业园,专门选在3个村的边缘地带,基本上是荒地,且允诺高新技术区的税收给3个村分成,结果在3个村都引发极大的反对,地方政府花费九牛二虎之力动员村干部做工作征了地,已经过去三四年了,3个村农民的反抗至今未止,其中一个村已为此换了2任村支书,农民仍然在上访。改革开放以来,H镇300多km[2]的地域上仅仅征过2次地,一次是10多年前建电厂征地,一次是本次建高新技术开发区的征地。

  案例二:建政府办公大楼征地。G镇旧政府办公大楼是1980年代修建的,十分狭小,已不适应需要。2008年G镇政府拟搬迁到一个村,因村民反对未能搬成。G镇领导到另外一个村与村民商议,以每亩一次性付清7万元,再每年支付5 000元土地管理费的条件租赁到一块比较偏远的土地盖政府办公大楼和广场。这一次谈妥了,政府大楼和广场很快修建起来。土地性质为租用农民集体所有土地,使用权为50年。

  案例三:退二进三的难题。X村邻近G镇大桥的一块土地是租给外资办工厂的,租期50年。后来工厂倒闭,土地闲置在那里。光大房地产接手外资土地,按“三旧”改造进行招拍挂。村民认为招拍挂是不合法的,因为这样就将村集体土地变成了国有土地,因此反对。光大集团搞开发时,X村老人小孩挡在那里没办法进行开发,只好按人均3万元补钱,每亩多补了20多万元才解决问题。

  S村100多亩(约6.7公顷)土地之前出租给企业建厂房,租期50年,每亩一次性付费以外再加5 000元/亩·年的管理费。现在工厂倒闭,政府按三旧改造,退二进三,计划盖商品楼盘。国土规划部门已经介入进去通过招拍挂补偿了土地出让金,土地也因此成为国有土地,村民反对,道理很简单:土地是村集体的。政府与S村协商按X村的方案进行补偿,村民不同意。为此双方已经僵持6年。

  案例四:公共工程和公益事业征地。政府征地建公益事业和公共工程很困难。S镇Y村高速公路征地和修建河涌排水渠征地,即使按30万~60万/亩进行补偿农民也不同意,博弈10年没有结果。2010年Y村征地盖学校,征地费为30万元/亩。简单地说,珠三角地区农村,农民只有租地和买地的概念,缺少征地的概念。修建公共工程和公益事业征地,一次性支付30万~60万元/亩却仍然征不动地的情况普遍存在,原因是珠三角地区的农民认为,当地土地商业化使用的价值高于30万~60万元/亩。

  案例五:G镇大桥的修建。G镇距城区只有3km的直线距离,由于东江阻隔,从G镇到城区必须绕道。20多年时间,G镇人大代表每年都会在市人代会上提出修建连接G镇与城区的G镇大桥。2009年,市党政领导班子同意修建G镇大桥,直到2017年初G镇大桥才通车。总共花费大约10亿元。G镇大桥迟迟不能建成显然不是投资的原因,主要是土地难以征收。

  珠三角地区土地利益的固化将造成严重后果,即大量珠三角地区土地难以真正高水平利用。在珠三角地区进行任何基础设施建设都会遇到征地困难,任何项目包括公共工程公益事业项目落地,农民都会借机索要高价,这就是珠三角地区基础设施建设远不如长三角地区的原因。

  当前,珠三角核心区的农村土地上几乎全部被各种厂房和农民所建住房覆盖,广东省政府提出“腾笼换鸟”,尤其是随着大量外资撤走,珠三角地区物业明显过剩,有些适宜地段政府试图搞退二进三,即将之前建厂房的工业用地转用到商服用地上,但是正如前面案例,这些土地所属村社集体农民就一定会借机索要高价。因为几乎所有土地上都覆盖了物业,在工业形势不景气的情况下,物业出租不出去,物业收入就相对有限。“三旧”改造的结果是:不改造这些物业就难有价值,凡是要改造,这些物业都倾向以最高价要求补偿。并且农民是集体地主,具有很强的集体行动能力,具有极强的要价能力。每一个旧厂房改造、旧村庄改造,地方政府就要花费数以亿计的财政资源。

  更糟糕的是,一方面珠三角地区正劳神费力地进行“三旧”改造,另一方面几乎所有村庄都仍然持续发生违建。在当前经济不景气的形势下,农村建房出租收益并不高,若要拆迁补偿收益则很高,所以很多农户建房子的目的即是为了获得拆迁补偿。拆迁利益预期对农民地权意识有进一步的重大影响,而拆迁预期与媒体关于拆迁的一夜暴富报道之间有着密切关系。

  因此,珠三角地区几乎所有土地上都有了刚性的既得利益,虽然由于制造业撤出,使得珠三角地区出现了普遍的物业过剩,但这些过剩物业的改造却十分困难,由此造成珠三角地区土地利用的低水平均衡或僵局。

  五、地权意识强化中的国家与农民关系

  当前,珠三角地区农民在土地权利意识上,已经形成了十分强固的且不同于当前国家规范的认识,其中的关键在于,无论土地做什么用途,土地都是农民集体的。土地上实现的利益,农民一定要从中收租获取好处。农民强烈反对任何形式的土地征收,因为被国家征收的土地就不属于农民集体了。农民要求按最高收益来实现土地价值,而不受国家规范管理。农民对土地集体所有制的认识是将集体所有等于共有,等于所有农民利益的相加。经过股权固化的改革,珠三角农民就进一步将土地集体所有等同于股民个体权利的相加,股民因此普遍强烈要求村社集体突破国家规定进行超分红。

  H市D街道曾经试行政经分离,由股民大会选举理事会,结果股民纷纷推选那些顶得住上级和村支书压力的人当理事长,且一旦政经分离,村民对村委会选举不再有兴趣。股民选出来的理事长按照企业法人治理结构进行治理,上级和村支书都无法驾驭,基层治理乱了套,政经分离试行不下去。而当前南海、深圳等珠三角农村正大力推动政经分离,其后果将很严重[4]。

  在具有极大土地既得利益且村社集体范围内所有成员利益同构时,村民就会表现出强大的行动能力。借助选举,村民更可以轻松推选出具有对抗上级能力的村社干部,至少是要推选出有能力与上级周旋的干部,即使上级任命的村支书,因为受到村民强大的压力,也绝对不可能不顾忌村民的诉求。这个意义上,珠三角农村村组集体实力往往也表现为对抗国家干预的能力,而不是国家向下渗透的能力。

  村民巨大的分红诉求不断挤压用于公共治理的村社集体资源,造成公共治理资源的不足,造成村级公共治理能力的弱化,并且造成上级不得不接管村一级的事务。村民对国家公共治理的依赖加深。一方面是村民大量分红,另一方面是由国家出钱清扫垃圾,支付治安巡逻员工资以及为村综合服务中心付费。举例来说,H镇B村,村组两级有固定资产8亿元,每年有1.3亿元集体收入。B村集体收入主要用于分红,上级部门每年补贴B村治安队工资、环卫、社区办公费700万元。分红诉求使村民具有对抗国家的动力,这种动力及集体行动却并非是要一致解决内部问题,一致解决内部搭便车,因此产生不了村庄内部的有效治理。

  当前中国正处在快速现代化进程之中,强大的国家能力是推进中国快速现代化的重要保证。珠三角地区农村因为其特殊的工业化道路,产生并强化了珠三角地区农民的土地权利意识。珠三角地区是中国改革开放的排头兵,为中国经济发展建立巨大功勋,却也留下若干深刻教训,其中土地利用上就存在着重大失误。在这一意义上,长三角地区具有远较珠三角农村成功的经验。

  原文参考文献:

  [1]何立胜.共有制——一种新型的财产组织形式[J].科学社会主义,1996(4):61-65.

  [2]朱守银,张照新.南海市农村股份合作制改革试验研究[J].中国农村经济,2002(6):43-47.

  [3]桂华.论法治剩余的行政吸纳——关于“外嫁女”上访的体制解释[J].开放时代,2017(2):164-183.

  原文载于《北京工业大学学报:社会科学版》2018年第1期


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